Система конституционного права

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • признаки, особенности и систему источников конституционного права;
• • территориальные и временные пределы их действия;
• • особенности конституционного права как отраслевой юридической науки, круг ее источников;
• • тенденции развития конституционного права;

уметь

• • отличать действующие источники конституционного права от недействующих (памятники права);
• • классифицировать внешние формы выражения конституционно-правовых норм и выделять среди них нетрадиционные (государственно-правовой обычай, судебно-правовые акты);

владеть

• • понятийным аппаратом по теме;
• • навыками конституционно-правового исследования и соответствующими познаниями для правильного понимания и толкования основных норм и принципов.

Источники конституционного права

Сложность и многообразие норм ведущей отрасли права обусловливает значительное разнообразие источников конституционного права. Под источником конституционного права обычно понимается форма бытия общих правил поведения (внешняя форма их выражения), регулирующая отношения конституционного характера.

Источники конституционного права, различаясь по форме, наименованию, происхождению и юридической силе, образуют систему. В нее входят Конституция РФ, законы, другие нормативные правовые акты, нормативные догово ры (международные и внутрифедеральные). Они выполняют функцию (и являются таковыми) своеобразного «резервуара», «хранилища» правовых предписаний. Признание нормативного акта источником конституционного права влечет за собой важные юридические последствия.

Источниками права являются только действующие в настоящий период времени правовые акты. Все они прямо связаны с предметом ведущей отрасли права.

Система источников конституционного права характеризуется:

множественностью форм выражения правовых норм;

иерархической соподчиненностью;

изменением соотношения внутригосударственного и международного права;

приоритетом закона;

появлением, начиная с 90-х гг. XX в., судебного прецедента;

стабильностью по отношению к источникам других отраслей права.

Среди источников права уникальное место занимает Конституция РФ, обладающая наивысшей (максимальной) юридической силой и являющаяся основой правовой и политической системы.

Актом конституционного характера является и государственная декларация, которая чаще всего используется при провозглашении государственного суверенитета и независимости (например, Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая па I Съезде народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г.).

Видное место в массиве источников ведущей отрасли права занимают законы. Закон — это нормативный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий социально значимые, типичные и устойчивые общественные отношения. Сам правотворческий орган выделяет его из всей массы других нормативных правовых и иных актов. Закон выступает юридической базой деятельности государственных органов, должностных лиц, местного самоуправления, граждан, их объединений. Различают законы: федеральные конституционные, о поправке к Конституции РФ, обычные федеральные, законы субъектов РФ.

Особое место в системе источников российского права имеют федеральные конституционные законы. Они обладают следующими сущностными чертами: развивают и дополняют Конституцию РФ; принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ; обладают большей юридической силой, чем обычный закон; подготавливаются в особом усложненном порядке; не могут быть отклонены Президентом РФ.

Конституция РФ установила исчерпывающий перечень федеральных конституционных законов, обладающих особой юридической природой (всего их должно быть не менее 20). На сегодняшний день действуют следующие Федеральные конституционные законы: от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 26.02.1997 № 1-ФЗК «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 23.06.1999 № 1 -ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», от 25.12.2000 № З-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации», от 25.12.2000 № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации», от 25.12.2000 № 1-ФКЗ «О Государственном флаге Российской Федерации», от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации», от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении», от 09.11.2009 № 4-ФКЗ «О дисциплинарном судебном присутствии», от 16.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». С 2004 г. начали приниматься федеральные конституционные законы об образовании в составе России нового субъекта РФ (например, в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа или Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа).

На современном этапе приняты далеко не все федеральные конституционные законы. Так, отсутствуют законы о порядке созыва Конституционного собрания, о порядке изменения статуса субъекта РФ, об административных судах и некоторые другие.

Главный смысл и предназначение анализируемых законов как раз и состоит в том, что они в системе законоположений определены как обособленные и приоритетные акты повышенной юридической силы, развивающие фундаментальные нормы, но не являющиеся частью Конституции РФ. Поэтому законодатель не может произвольно, без изменения существующих основных норм вводить новые конституционные законы или упразднять существующие, издавая вместо них акты текущего законодательства. В то же время допустимым является принятие конституционных законов об изменении и дополнении действующих вышеназванных актов, их отмене либо принятии в повой редакции.

В настоящее время юридически оформлена возможность появления законов о поправках к Конституции (поправки к гл. 3−8). Форма этого акта, отсутствующая в основных нормах, установлена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 № 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ. Этот закон имеет временное значение и прекращает свое действие сразу же после инкорпорации его содержания в текст Конституции РФ. Порядок его принятия идентичен порядку принятия федерального конституционного закона, но он вступает в силу после одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Например, 26 ноября 2008 г. Совет Федерации одобрил Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации». По юридической силе данные акты близки к федеральному конституционному закону.

Федеральные законы составляют значительную часть правовых актов и принимаются парламентом по широкому кругу вопросов. Многие из них имеют прямое отношение к конституционному праву и касаются принципиальных проблем организации государственной власти, прав, свобод и обязанностей граждан, избирательной системы, федеративного устройства, статуса и деятельности общественных организаций, местного самоуправления. В период 1990—2013 гг. было издано около 8000 федеральных (общероссийских) законов по различным отраслям права.

Среди обычных федеральных законов выделяют основы законодательства и кодексы. Основы представляют важный кодифицированный акт отрасли нрава или определенной сферы государственного управления, которые издаются по предметам совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ (например, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, принятые Верховным Советом РФ 11.02.1993 № 4462−1). Кодексы — это законодательные акты, отличающиеся повышенной обобщенностью и систематизированностью правовых предписаний (Уголовный, Налоговый, Гражданский, Воздушный кодексы и др.). Федеральные законы не могут противоречить Конституции РФ и федеральным конституционным законам.

Федеральные конституционные и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания главой Российского государства.

Все субъекты РФ с 1993 г. получили право издавать свои законы, до этого подобными полномочиями обладали только республики. Представительные (законодательные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения принимают законы, направленные на определение и конкретизацию статуса государственных органов, развитие местного самоуправления, взаимодействие с федеральными структурами, обеспечение правопорядка, охрану законных прав и интересов граждан.

Законы субъектов РФ принимаются в пределах их компетенции собственными законодательными (представительными) органами и распространяются только на их территорию.

Стержневыми законодательными актами являются конституция республики или устав (для всех иных субъектов РФ), носящие учредительный характер. Они в обобщенной, концентрированной форме закрепляют правовой статус конкретного субъекта, основы его устройства, структуру, организацию, компетенцию органов государственной власти. Порядок принятия конституции (устава), вступления в силу, внесения изменений и дополнений устанавливается в самом этом основополагающем документе.

Региональное законотворчество интенсивно развивалось в 90-е гг. минувшего столетия. По целому ряду субъективных и иных причин вплоть до настоящего времени не все подобные законы и иные акты приведены в соответствие с общероссийским законодательством, как того требуют Конституция РФ и идеалы правовой государственности. Прежде всего это относится к таким республикам, как Башкортостан, Татарстан, Саха-Якутия.

Нормы конституционного права могут содержаться в отдельных постановлениях парламента и парламентских регламентах. Акты Госдумы и Совета Федерации издаются в «усеченно-рациональном» порядке, они не требуют ни утверждения другой палатой, ни подписи главы государства. Они публикуются не позднее 10 дней после принятия и обычно с этого момента (если не указана другая дата) начинают действовать.

Законы представляют важнейшую, по все же небольшую часть в общем массиве действующих правовых актов. Для реализации законодательных предписаний уполномоченными государством органами издаются подзаконные акты, содержание которых должно соответствовать законам. В противном случае такой подзаконный акт признается недействительным.

К подзаконным актам относятся: указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты федеральных органов исполнительной власти; акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

Большинство исследователей к этой группе относят и акты местного самоуправления (преимущественно уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов на местах).

Нормативные акты имеют временные и территориальные пределы их действия, а также различается их функционирование по кругу лиц.

Моментом начала действия нормативного акта является истечение определенного срока после его официального опубликования. В России этот срок составляет 10 дней. Что касается актов российского Президента, имеющих нормативный характер, и актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, то они вступают в силу по истечении семи дней после их первого официального опубликования. Нормативный акт действует во времени до тех пор, пока не будет отменен или заменен другим нормативным актом либо пока не истечет срок его действия.

Законы и другие нормативные акты действуют на всей территории РФ либо на ее части, указанной в них (например, на Крайнем Севере, Дальнем Востоке). По общему правилу акты общефедеральных органов государственной власти распространяют свое действие на всю государственную территорию РФ, акты государственных органов субъектов РФ осуществляются в рамках их территориальных границ, акты органов местного самоуправления — в пределах административных границ данного муниципального образования.

Официальными изданиями, в которых публикуются федеральные нормативные акты и отдельные международные договоры России, являются «Российская газета», «Парламентская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации», «Официальный интернет-портал правовой информации» (pravo.gov.ru).

Действие нормативных актов по кругу лиц означает их распространение на всех жителей Российской Федерации (граждан Российской Федерации, лиц с двойным гражданством, лиц без гражданства, иностранных граждан). В отдельных случаях принимаются специальные нормативные акты, распространяющиеся на определенные категории лиц (например, военнослужащих, судей, государственных служащих).

Нормы конституционного права содержатся и в отдельных нормативных договорах. Договор — это соглашение нескольких субъектов права, направленное на установление, изменение или прекращение правоотношения. Среди межгосударственных договоров, имеющих важное значение для российской конституционной практики в силу признания их Конституцией РФ частью российской правовой системы, можно назвать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (4 ноября 1950 г.), Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании союзного государства (8 декабря 1999 г.), соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства и др. К группе внутригосударственных источников относятся Федеральный договор 1992 г., межрегиональные договоры об условиях и порядке объединения российских субъектов. Например, Договор «О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» (17 февраля 2003 г.) и дополняющий его Меморандум. В 1990;е гг. действовали многочисленные договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ. Большинство из них по согласию сторон в начале 2000;х гг. было отменено. Одно из исключений — Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, подписанный в Москве 26 июня 2007 г. и утвержденный согласно новому порядку Федеральным законом от 04.07.2007 № 199-ФЗ. Надо отмстить, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ внутригосударственного договора действуют конституционные нормы. В современный период роль и значение договора как регулятора федеративных отношений существенно снизились.

Согласно базовым положениям Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) источником этой отрасли права являются общепризнанные принципы и нормы международного права.

К числу специфических форм выражения правовых предписаний относятся нормативные решения Конституционного Суда РФ, например в части толкования Конституции РФ, и аналогичные решения органов конституционного контроля субъектов РФ. Заметим, что последние созданы в небольшом числе российских субъектов, чаще всего в республиках.

Исключительно редко в системе источников конституционного права встречаются правовые обычаи. Это сложившиеся на практике правила поведения, нигде в официальных изданиях прямо не зафиксированные, однако в течение длительного времени признаваемые и применяемые государственными органами, другими субъектами конституционного права. Они имеют устный характер.

Обычай часто выполняет правовосполнительную роль и применяется в случае пробелов в законодательстве, неурегулированности нормами права тех или иных отношений.

Мировая парламентская практика с учетом старинного обычая уважения старших по возрасту лиц, обладающих большим жизненным опытом и имеющих соответствующие заслуги, выработала правило о порядке открытия первого заседания парламента (или его палаты) каждого нового созыва. Данная социальная норма, возникшая на основе обычая, прямо и четко зафиксирована применительно к работе Госдумы (ч. 3 ст. 99 Конституции РФ, ст. 32 Регламента Госдумы). Аналогичное правило содержится в конституциях Армении и Украины. Процесс формирования этой писаной нормы занял несколько десятилетий парламентской работы и шел по следующей схеме: от классического обычного правила, доказавшего свою полезность, к регламенту, и лишь затем указанное общеобязательное предписание получило конституционную характеристику и всеобщее признание.

Порядок голосования в российском и зарубежном парламентах определяется утвердившимися и признанными легитимными правовыми обычаями.

Можно сделать вывод, что значение государственноправового обычая как непосредственного источника конституционного права невелико, однако игнорировать его нельзя. Значительно шире роль обычая как одного из факторов (каналов) правообразования (например, связанных с государственным церемониалом, присягой, национальной и государственной символикой, праздничными, знаменательными и памятными днями).