Теория публичного действия: новые подходы

Анализ публичной политики является одной из областей политической науки, которая в последние десятилетия в наибольшей степени способствовала постановке новых вопросов в таких областях научного знания, как теория и социология государства.

Нужно сказать, что до начала 1970;х гг. анализ государства, как правило, строился на основе двух научных традиций. Одна из них может быть названа этатической, другая — плюралистической. Обе эти традиции имеют достаточно длительную историю и основываются на различных взглядах на государство.

Понятно, что обе эти научные традиции используют разные средства анализа. Общим местом в этих двух подходах является то, что государство как бы оказывалось на втором плане. Получалось так, что едва ли не центральный объект политической науки, каким является государство, казалось, предавался забвению. Это особенно было характерно для англо-саксонской школы политологов. Как отмечал С. Крэснер,.

" политологи писали о правлении, политическом развитии, группах интересов, голосовании… почти обо всем за исключением государства" .

Исследование проблематики публичной политики, которое осуществлялось активно в последние два-три десятилетия, способствовало тому, что государство оказалось в центре научного анализа. Это тем более важно отметить потому, что усиление внимания ученых к проблематике государства произошло в контексте новых исторических условий. Суть этих новых условий заключается в том, что для них характерна постановка под вопрос роли государства и форм его традиционного вмешательства, в частности, в экономику (все меньшая роль государственного регулирования в экономической области) и в социальную жизнь (кризис государства всеобщего благоденствия).

Под влиянием этих новых условий произошло «новое открытие» государства, что нашло отражение в ряде работ, в которых анализ публичной политики строился на основе использования неоинституционного и когнитивного подходов. Эти новые подходы, не встречая единодушного одобрения в научном сообществе тем не менее позволили осуществить ряд новых программ исследований.

Прежде чем осветить новые подходы, используемые при анализе публичной политики, дадим краткую характеристику упомянутых нами традиционных концепций государства.

Две традиционных концепции государства

Как уже было сказано, традиционно теория государства использовала при анализе политики этатический и плюралистический подходы. Каждый из них, характеризуя отношения между обществом и государством, предлагал различные, если не сказать противоположные, способы структурирования и иерархизации этих отношений.

Этатический подход, или общество как продукт государства

Этатический подход представляет собой в политической науке в большей мере европейскую традицию, хотя среди его сторонников есть и американские исследователи. Истоки такого подхода восходят к XIX в. Они связаны с появлением концепции государства-нации и постоянным увеличением политико-административного аппарата, с ростом его властных полномочий и компетенций. Этот подход опирается на немецкую классическую философию и марксизм-ленинизм, а также на социологические интерпретации государства Э. Дюркгейма и М. Вебера.

Многие сторонники такого подхода утверждают, что государство является результатом его диалектического взаимодействия с обществом. Государство, созданное обществом, в рассматриваемом нами подходе, неразрывно связано с этим обществом. Получается так, что современное общество как бы не существует без государства. Последнее предстает как некое «универсальное предвидение», без которого общество существовать не может. Как говорил еще Г. Гегель, государство своими действиями преодолевает многочисленные частные интересы гражданского общества для того, чтобы обеспечивать реализацию общего интереса.

Иной взгляд на отношения государства и общества исповедовал К. Маркс. Для него развитие государства и его репрессивного аппарата являются следствием классовой борьбы. В теории марксизма классы и классовая борьба объясняют генезис и эволюцию государства. Думается, такое, несколько упрощенное понимание вопросов государственного строительства, позволило В. И. Ленину утверждать, что исчезновение классов приведет автоматически к «отмиранию» государства.

Нужно сказать и о том, что Маркс и многие из тех, кто относился себя к его последователям, до самого недавнего времени рассматривали государство преимущественно как инструмент господства буржуазии. Хотя, справедливости ради, нужно сказать, что и Маркс, и Энгельс не исключали возможность известной автономии государства. Эта автономия могла существовать на основе обладания государством собственными разнообразными ресурсами, которые в немалой степени связаны с формированием многочисленного и диверсифицированного бюрократического аппарата. Однако революционная практика XX столетия в конечном счете привела многих марксистов к одностороннему понимают государства не как продукта общества, а как вектора его трансформации на основе утверждения тоталитарного порядка.

В свете сказанного встает вопрос о «функции» государства как органа, находящегося в обществе, связанного с ним и действующего в интересах этого общества. Если согласиться с тем, что «функция» заключается в основном в том, чтобы обеспечивать классовое господство в соответствии с ортодоксальной марксисткой схемой, то эта проблематика становится едва ли не основным объектом социологического анализа в духе Э. Дюркгейма.

В самом деле, именно Э. Дюркгейму принадлежит заслуга выявления прямой связи между возникновением государства и комплексификацией общества. В разделении труда Э. Дюркгейм, как известно, видел один из основных объяснительных принципов истории развития обществ. Он небезосновательно полагал, что в процессе исторического развития обществ их задачи диверсифицируются, а социальные роли становятся все более специализированными. При этом на место механической солидарности обществ, не знающих разделения труда, постепенно приходит органическая солидарность. И государство появляется, по убеждению Э. Дюркгейма, как «орган» общества, который способствует утверждению отношений солидарности между его членами. Такое государство прежде всего характеризуется различными функциями, которые оно осуществляет. Как отмечал Э. Дюркгейм,.

" чем больше развивается общество, тем больше развивается государство; его функции становятся все более многочисленными, все больше проникающими во все другие социальные функции, которых оно касается, и тем самым объединяет" .

По мере развития все новых и новых функций происходит автономизация государства. При этом государство выполняет и такую функцию, которую, по сути, можно отождествить с ролью, которую играет мозг индивида. Она заключается в том, чтобы «думать» за общество, т. к. только оно (государство) может заменить «необдуманную мысль толпы… продуманной мыслью, которая в силу этого ее свойства не может не быть отличной» от мысли необдуманной.

К этому следует добавить: будучи централизованным и преимущественно рациональным органом, государство является единственным органом, способным обеспечить связанность и скоординированность социальных функций на основе именно «обдуманной» мысли. Э. Дюркгейм убежден в том, что «государство прежде всего является органом размышления… Это разум, поставленный на место темного инстинкта». В итоге основной функцией политического центра является принятие решений. Что же касается администраций, то это, по Дюркгейму, вторичные органы, созданные государством. Их функция — «реализация решений, принятых государством» .

Государство является также и творцом права, организующего моральную жизнь общества. Именно при помощи юридической деятельности, непрерывной выработки все более точных, все более специализированных правил государство распространяет свое влияние на все виды социальных отношений, подчиняя их себе.

Мысль об автономном государстве получила свое развитие в работах М. Вебера, согласно которому государство не определяется только своими «функциями». Оно определяется решками и формой господства. На основе своей типологии господства в лице трех идеальных типов (харизматический, традиционный, легально-рациональный) М. Вебер дает характеристику государства с учетом перспективы его эволюции в направлении легально-рационального господства.

Как известно, появление государства и его эволюция оцениваются М. Вебером в свете развития процесса рационализации его деятельности, получающей свое выражение в формировании бюрократического аппарата. И государство предстает как.

" политическое предприятие институционного характера там и тогда, где и когда его административное руководство на основе применения регламентов успешно добивается монополии на применение легитимного физического насилия" .

Государство является для М. Вебера своеобразной рамкой, внутри которой осуществляется «факт господства» хорошо организованной политической группы.

Указанные нами подходы образуют основание большинства теорий, согласно которым центральная роль в социальных отношениях принадлежит государству.

Не входя в детали исторического развития социологии государства, скажем, что рассмотренный нами подход в современных условиях получил свое продолжение, как мы уже отмечали, в неокорпоративизме, который уделяет первостепенное внимание при проведении анализа публичного действия взаимодействию государства и групп интересов. Сторонники такого подхода, не отрицая центральной роли государства в осуществлении публичной политики, оставляют за институционными рамками своего анализа политикоадминистративный аппарат, а действие государства рассматривают в качестве продукта институционализированных отношений между ограниченным числом публичных и частных акторов.

Как считает Ф. Шмиттер, корпоративизм может быть определен.

" как система представления, конститутивные элементы которого организованы в ограниченное число множественных, обязательных, несоревновательных, иерархизированных и функционально дифференцированных категорий, признанных или разрешенных (если не созданных) государством, которые обеспечивают себя намеренной монополией представления внутри своей собственной категории в обмен на осуществление определенного контроля в вопросах селекции своих лидеров и артикуляции своих требований и поддержек" .

Изначально корпоративистский подход получил применение на макро-социальном уровне. С его помощью оценивалась политико-институциональная организация, основанная на трехсторонних отношениях государства, профсоюзов и патроната в вопросах социального регулирования и выработки публичной политики. Позднее, на основе корпоративистского подхода, его сторонники стремились показать и учесть роль государственных инстанций в признании и даже в «производстве» социальных интересов, и в конечном счете в производстве самой публичной политики. В частности, в рамках корпоративистского подхода было показано, как институционализация отношений между публичными и частными актерами на основе более или менее равновесного обмена между ними оказывала решающее влияние в регулировании того или иного общественного сектора.