Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ второй половины XIX в

Рис. 11.1. Портрет Александра II.

АЛЕКСАНДР II (1818−1881)

Российский император с 1855 г.

Старший сын Николая I.

Осуществил отмену крепостного права и провел ряд реформ (земскую, судебную, военную и др.).

В царствование Александра II завершилось присоединение к России территорий Северного Кавказа (1864), Казахстана (1865). большей части Средней Азии (1865−1881).

На жизнь Александра II был совершен ряд покушений (1866. 1867, 1879, 1880). Убит народовольцами 1 марта 1881 г.

В русской официальной традиции именовался Освободителем.

Сущность и значение «великих реформ» второй половины XIX в.

Вторая половина XIX в. была, пожалуй, одним из самых плодотворных периодов в истории существования царской администрации в смысле масштаба проведенных ею преобразований общественного строя и всей системы государственного управления, заслуженно получивших название " великих реформ" . По мнению исследователей, с позиций сегодняшнего дня можно обнаружить значительное совпадение стратегии реформаторов того времени с теми рекомендациями, которые содержатся в современных концепциях модернизации. Власть стремилась, сохраняя политическую стабильность, осуществлять программу преобразований — по не под давлением «снизу», а путем целенаправленных действий «сверху». Народ получил столько гражданских прав и свобод, сколько он мог реализовать и усвоить в меру своей политической зрелости. Впервые в истории России начался процесс освобождения общества от всеобъемлющего бюрократического контроля. Экономическая и социально-культурная сферы получили определенную автономию, что в перспективе означало развитие России в сторону гражданского общества. Этому же способствовали одна из самых прогрессивных для того времени судебная реформа 1864 г., а также учреждение земств как первых в истории страны реальных институтов местного самоуправления.

Как считает большинство ученых, логически следующим шагом центральной власти должно было стать проведение политической модернизации. Не только общество и прогрессивные представители политической элиты понимали важность завершения реформ в России созданием конституционной формы правления, переустройством самой государственной власти, но и сама власть в отдельные периоды склонялась к необходимости проведения политической реформы. На это, в частности, указывает известный проект «конституции» министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова, составленный в конце правления Александра II и утвержденный императором. Однако в силу как субъективных, так и объективных причин (убийство Александра II революционерами 1 марта 1881 г.) установление в России конституционной монархии затянулось на долгое время: это произошло только в начале XX в. в условиях первой русской революции 1905;1907 гг.

С учетом сказанного некоторые авторы, не без оснований, считают возможным проводить параллели между правлением Александра II и режимом «перестройки» М. С. Горбачева в советское время. Как в том, так и в другом случае новая власть была поставлена перед фактом несостоятельности прежних методов властвования, приведших страну к острому системному кризису, падению ее престижа в мировом сообществе. Точно так же, как советский лидер, по идейным мотивам (как представитель высшей партийной номенклатуры) изначально не мог быть либеральным политиком в точном смысле этого слова, Александр II, занявший престол в почтенном для русских самодержцев возрасте (в возрасте 38 лет), не являлся либеральным монархом в отличие от своих предшественников — Екатерины II и Александра I. До занятия трона Александр II был не только свидетелем правительственной деятельности Николая I, но и, будучи взрослым человеком, являлся помощником отца в управлении государством, принимал участие во многих его акциях, в том числе не самых популярных. В то же время оба главы государства (и Александр II, и Горбачев) оказались политиками трезвого, свободного от всякого фанатизма политического ума, способными правильно оценить ситуацию в целом, критически отнестись к существующему до них опыту государственного управления и осознать необходимость перемен во всей системе управления обществом и государством. Либерализация режима и раскрепощение общества были также общими чертами указанных периодов истории России. Характерно, что само понятие «гласность», которое привычно приписывают горбачевской перестройке", родилось в эпоху преобразований Александра II, когда обществу первый раз в истории самодержавной России дали возможность выговориться, составить свое мнение о путях преобразования страны. Это были эпохи великих мечтаний, больших надежд, которые, однако, закончились глубоким разочарованием общества, приведшим в одном случае к упадку общественной активности, в другом — к попыткам решить назревшие проблемы радикальным революционным способом.

По общему мнению, Александр И, придя к власти, не имел какой-то определенной программы действий и первоначально не выходил за рамки того политического курса, который проводился его отцом Николаем I. Однако кризисное состояние общества, отставание России от промышленно развитых стран, остро проявившееся в поражении России в Крымской войне, требовали пересмотра проводившейся в предшествующий период внутренней и внешней политики государства.

Прежде всего, правительство Александра II считало необходимым изменить приоритеты во внешней политике, убедившись в несостоятельности внешнеполитического курса Николая I. Основное внимание направлялось на преодоление изоляции России от передовых европейских государств и изменение европейского мнения о России. Уже в 1855 г. в Бельгии было создано заграничное русское издание — газета «La Nord», знакомившая европейское общество с происходившими в России переменами. Последовавшее вскоре сближение России и Франции демонстрировало отказ России от прежних традиций распавшегося Священного союза и ассоциировалось в европейском общественном мнении с поворотом России к либеральному курсу во внешней политике. Одновременно принимались меры к изменению внутриполитической ситуации в стране. Происходит постепенный отказ от прежних жестких преследований свободы слова, цензурного террора, были сняты многие существовавшие до этого времени запреты. В частности, был разрешен свободный выезд за границу, уничтожены военные поселения, проведена амнистия политических заключенных (в города и столицы центральной России возвращались дожившие до этого времени сосланные в Сибирь декабристы, петрашевцы, другие отбывавшие наказание деятели революционных кружков).

Начало перехода к реформам было положено известным обращением Александра II к представителям московского дворянства в марте 1856 г., когда император открыто заявил о невозможности дальнейшего сохранения крепостного права, которое, по его выражению, лучше уничтожить сверху, чем дожидаться того времени, когда «оно начнет само собой уничтожаться снизу». Во время коронационных торжеств в Москве в августе 1856 г. по поручению императора министр внутренних дел С. С. Ланской вел переговоры с предводителями дворянства о желательности того, чтобы сами дворяне подавали адреса на имя императора с просьбой об освобождении крепостных крестьян. Позже, в декабре 1857 г., последовал высочайший рескрипт виленскому генерал-губернатору В. И. Назимову, положивший, как принято считать, начало подготовки и проведения крестьянской реформы 1861 г. Рескрипт предписывал создание по губерниям дворянских губернских комитетов для обсуждения условий освобождения крестьян и подготовки проектов «положений» об устройстве крестьянского быта. Предполагалось, что эта акция будет поддержана и распространена на все остальные области империи. Сам рескрипт императора был сначала опубликован в газете «La Nord», что было характерно для Александра II, заботившегося о благоприятном отношении к России европейского общественного мнения.

Первоначально Александр II, следуя традициям правления Николая I, решил создать секретный комитет для обсуждения крестьянской реформы, однако вскоре отказался от этого плана, справедливо считая, что это может затянуть решение крестьянского вопроса. Вскоре после издания рескрипта Назимову секретный комитет был преобразован в Главный комитет по крестьянскому вопросу под председательством самого императора. В 1859 г. для рассмотрения поступавших от дворянских комитетов проектов освобождения крестьян при Главном комитете была учреждена особая Редакционная комиссия, состоявшая из чиновников различных ведомств и представителей дворянства. Такой механизм позволил за относительно короткое время подготовить проект положения по крестьянскому вопросу, который после его рассмотрения Государственным советом был представлен императору. 19 февраля 1861 г. Александр II подписал знаменитый Манифест об отмене крепостного права и утвердил «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» .

С отменой крепостного права впервые в истории страны огромная масса бывших владельческих крестьян (по некоторым данным, 21−22 млн человек) получила личную свободу и статус свободного сельского обывателя. Крестьяне были освобождены с землей, получили собственные наделы, хотя и не стали собственниками земли, а являлись только ее пожизненными владельцами (собственником крестьянских земель оставалась община). В то же время они наделялись гражданскими правами: имели право совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом.

Успех крестьянской реформы и последовавших за ней других — судебной, земской, городской реформ — был во многом обеспечен (как в свое время первые преобразования Александра I) сложившимся в начале правления Александра II временным консенсусом трех общественных сил — власти, прогрессивной бюрократии и передового общества, остро осознававших необходимость проведения модернизации России. Надежды на здравый смысл и добрую волю нового императора, и то оживление, которое царило в это время во всем обществе, вызвали к жизни ряд обращений и частных записок, в которых передовые умы России предлагали свои проекты переустройства политической и общественной жизни страны. Со своими планами реформирования общества выступили известный либеральный мыслитель К. Д. Кавелин, славянофил Ю. Ф. Самарин, князь В. А. Черкасский, тогдашний министр финансов М. X. Рейтерн (рис. 11.2).

Активно содействовали подготовке реформ либерально настроенный брат императора великий князь Константин Николаевич и великая княгиня Елена Павловна (вдова великого князя Михаила Павловича), в салонах которой велись оживленные дискуссии по поводу предстоящих преобразований.

Рис. 11.2. Инициаторы и деятели реформ (вел. кн. Константин Николаевич; П. А. Валуев; Н. А. Милютин; М. X. Рейтерн; Д. А. Милютин; Д. Н. Замятнин).

Большую роль в подготовке и проведении реформ сыграло Министерство внутренних дел, возглавляемое первоначально С. С. Ланским (1855−1861). а затем П. А. Валуевым (1861 — 1868). В этом министерстве работал и автор окончательного проекта положения об освобождении крестьян, получившего одобрение Александра II, Н. А. Милютин, занимавший в министерстве должность директора хозяйственного департамента. Активное участие в подготовке реформ принимало морское министерство, в котором уже в 1854 г. был осуществлен ряд преобразований по инициативе руководителя министерства великого князя Константина 11нколаевича. Еще раньше, в недрах Русского географического общества (создано в 1845 г.) под эгидой великого князя Константина Николаевича сложилась группа прогрессивных общественных деятелей и просвещенной бюрократии, явившаяся инициатором ряда либеральных реформ России (этот круг людей в то время нередко называли «Константиновны» или «орлы князя Константина»). В нее входили помимо II. А. Милютина министр финансов М. X. Рейтерн, военный министр Д. А. Милютин (старший брат Н. А. Милютина, автор военной реформы), товарищ (заместитель) министра юстиции Д. II. Замятин (личный секретарь князя Константина, с 1864 г. — министр юстиции, один из авторов судебной реформы) и ряд других видных государственных деятелей. Эта группа либеральной бюрократии выступала за либерализацию России без потрясений и предлагала не перекраивать старое, а обновлять государственный и социальный строй России.

Успех начатых реформ способствовал возрождению в общественном сознании конституционных идей, обосновывавших необходимость конституционного ограничения самодержавной власти, вопрос о котором не поднимался в России со времен Уставной грамоты Н. Н. Новосильцева. Хрестоматийным примером стало обращение к императору тверского дворянства, которое во всеподданнейшем адресе в годовщину 19 февраля 1861 г. просило Александра II учредить земское собрание «выборных всей земли русской» с целью удовлетворительного разрешения вопросов, поставленных на повестку дня отменой крепостного права. Надежды на введение в России представительного правления особенно усилились после учреждения по реформе 1864 г. органов местного земского самоуправления. Многие верили, что земство будет призвано и к участию в управлении государством. Выражением этих надежд стало обращение к императору в январе 1865 г. московского дворянства, призывавшего императора «довершить государственное здание созван нем общего собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих для всего государства» .

Предложения о необходимости политической реформы исходили также и от представителей высшей бюрократии. Весной 1862 г. министр внутренних дел П. А. Валуев выдвинул проект преобразования Государственного совета в выборный совещательный орган при императоре, своего рода представительное учреждение по типу немецкого рейхстага. Предполагалось превратить Госсовет в постоянно заседающую верховную палату, создав одновременно нижнюю палату — съезд государственных гласных, который собирался бы один раз в год и состоял из выборных представителей от земств, городов и окраин России, не имевших земств (1/5 съезда должна была назначаться императором). Одновременно, отмечая неэффективность сложившихся правительственных структур, П. А. Валуев обосновывал идею о необходимости реорганизации высшей исполнительной власти путем создания «особых совещаний» министров по важнейшим вопросам государственной политики. Впоследствии при Александре 111 эту идею отстаивал министр финансов Н. X. Бунге (1881−1886), считавший назревшей потребностью создание ответственного правительства в России. Важным шагом в этом направлении стало создание в 1861 г. с целью усиления оперативного управления в обстановке начавшихся реформ нового государственного органа — Совета министров как совещательного органа при императоре. Совет Министров созывался только по инициативе императора для обсуждения вносимых монархом вопросов и работал также под председательством самого императора. В него входили председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры и руководители главных управлений.

В 1866 г. великим князем Константином Николаевичем была предложена идея создания при Государственном совете депутатских собраний (дворянских и земских съездов), которые созывались бы царем с заранее определенной повесткой дня. Аналогичные идеи выдвигались и другими представителями высшей бюрократии, в том числе одним из наиболее консервативных политиков того времени начальником корпуса жандармов и управляющим III отделением графом П. А. Шуваловым. Таким образом, в ходе подготовки проведения реформ в России впервые стали вырисовываться групповые интересы и формироваться политические группировки.

Однако «общественные мечты шли дальше намерений правительства». Преобразования государственного устройства, предпринятые императором Александром II, не имели в виду изменить в России характер политического строя и ввести политическое представительство. Даже весьма скромные предложения о создании подобия представительного органа не были приняты властью, которая еще не могла отрешиться от самодержавного характера управления обществом, считала общегосударственное представительство, которое должно было привлечь представителей общества к высшему управлению государством, несовместимым с установившимся образом правления.

В конце 1860-х гг. после первого покушения на Александра II, совершенного 4 апреля 1866 г. 26-летним революционером-ишутинцем Д. В. Каракозовым правительство уступает давлению консервативной части высшей бюрократии, возвращается к привычной для него охранительной политике. Назначенному тогда же шефом жандармов и начальником III отделения П. А. Шувалову (крайне честолюбивому политику, команду которого П. А. Валуев иронически называл «комитетом общественного спасения») удалось потеснить и заменить «константиновцев» на важных государственных постах консервативно настроенными политиками. Министр юстиции Д. Н. Замятнин был заменен графом К. И. Паленом, противником судебной реформы, министр народного просвещения А. В. Головнин — Д. А. Толстым, являвшимся одновременно обер-прокурором Синода (1865−1880).