Реформы Временного правительства как попытка структурирования вертикали государственной власти, альтернативной Советам

В предыдущих главах применительно к административным реформам XVIII—XIX вв. указывалось на одну из главных особенностей российской государственной администрации — огромную роль полиции в системе государственного управления. Полицейские учреждения, а затем с начала XIX в. их главное ведомство — МВД одновременно выполняли две функции и соединяли в себе как бы две полиции: хозяйственную и исполнительную (административную). Исполнительная полиция обеспечивала вертикальное единство всех уровней власти. Хозяйственная полиция, наоборот, постепенно передавала часть своих функций, полномочий и средств в пользу нижележащих администраций.

Уничтожение в ходе Февральской революции полицейской вертикали, которая в течение последних двух веков существования российской государственности «собирала» все уровни власти, привело к распаду единого государства и системы управления. В условиях революции государственный кризис усиливался борьбой различных политических сил, сопровождавшейся политизацией всех уровней государственного управления. Левосоциалистические партии и революционное крыло социал-демократии стояли за захват власти в «центре» путем разрушения государственной власти. Меньшевики и народные социалисты, представлявшие реформаторское крыло социалистического лагеря, выступали за формирование муниципалитетов в городах, поскольку играли ведущую роль в городских органах власти и руководстве Союза городов. Кадеты, в свою очередь, были широко представлены в уездных и губернских земствах, лидировали в Земском союзе.

Такая неустойчивость положения, в котором приходилось действовать Временному правительству, вынужденному к тому же делить власть с советскими органами, делала одной из главных его задач наряду с установлением контроля над высшим и центральным государственным аппаратом создание и укрепление вертикали власти, альтернативной советам. Для разработки программы реформ Временное правительство создало ряд специализированных комиссий, в том числе, таких как Юридическое совещание, Совещание, но реформе местного самоуправления и др. Задачей Юридического совещания стала разработка проектов основных законов, которые предполагалось внести в Учредительное собрание. Одним из таких законопроектов был подготовленный кадетами проект конституционного закона " Об организации исполнительной власти при Учредительном собрании" , предлагавший создание в России с учетом ее особенностей президентской формы правления (президентской республики). Как и до революции, кадеты оставались сторонниками сильной исполнительной власти, единственно возможной, по их мнению, в такой стране, как Россия. Согласно проекту закона Учредительное собрание должно было избрать временного Президента республики, который являлся бы одновременно и главой государства, и главой правительства и обладавшего исключительным правом законодательной инициативы (законопроекты должны были вноситься в Учредительное собрание по его распоряжению и от его имени).

После Февральской революции существенные изменения произошли в системе высшего и центрального управления страной. Прекратил существование Государственный совет: в мае была упразднена назначаемая часть Совета, в октябре распущена выборная его часть. Государственная Дума также больше не работала (формально она была распущена в октябре 1917 г.). Произошла реорганизация высшей исполнительной власти, представленной в новых условиях Временным правительством, структура которого существенно отличалась от прежнего Совета министров. Правительство включало ряд новых ведомств. Было учреждено Министерство труда, на создании которого в свое время активно настаивал П. А. Столыпин. Его основной задачей было примирение труда и капитала, развитие в стране системы социального страхования. Важное значение с учетом экономической обстановки в стране имело создание Министерства продовольствия и Министерства государственного призрения, руководившего благотворительной деятельностью.

Кризисное состояние экономики страны, вызванное трехлетним участием России в мировой войне, понуждало Временное правительство продолжать курс на централизацию и милитаризацию управления народным хозяйством. Для выработки общего плана организации народного хозяйства и труда и регулирования хозяйственной жизни были созданы Экономический Совет и Главный экономический комитет под председательством Г. Е. Львова, состоявший из назначаемых правительством министров. Прежние Особые совещания и комитеты, созданные в начале войны (особые совещания по обороне, топливу, продовольствию, перевозкам, военно-промышленные комитеты), должны были теперь подчиняться Экономическому Совету, в состав которого входили представители министерств, общественных и научных организаций и профсоюзов.

Той же цели укрепления вертикали власти были подчинены меры правительства в области местного управления. В мае 1917 г. была проведена реформа местного самоуправления, означавшая, по мнению современных авторов, победу российского земства, ее политический успех и одновременно стремление Временного правительства укрепить свою социальную опору на местном уровне управления. Делая ставку на земство, правительство издало новое " Временное положение о земских учреждениях" , превращавшее земства из административных учреждений в органы власти на местах, которым подчинялась созданная вместо упраздненных революцией полицейских учреждений народная милиция. Тогда же был издан закон «О волостном земстве» , о необходимости создания которого задолго до революции говорили многие государственные деятели и представители политических партий. Волостные земства и их исполнительные органы — волостные управы — заменяли прежние органы крестьянского самоуправления — волостные правления и выборных волостных старост.

Еще раньше, 5 марта 1917 г., решением правительства была упразднена должность губернаторов, функции которых передавались председателям губернских земских управ, выступавшим с этого времени в качестве губернских комиссаров Временного правительства. На уездном уровне комиссарами Временного правительства становились председатели уездных земских управ. По своему статусу комиссары являлись уполномоченными центрального правительства на местах, проводили в жизнь его политику, осуществляли надзор за деятельностью земств.

Несмотря на эти меры, попытка создания твердой власти на местах с самого начала оказалась несостоятельной. Комиссары Временного правительства, назначаемые из числа членов местных органов власти, не смогли выполнять па местах функцию контроля и «сборки государства» и заменить работу, которую до революции успешно выполняло МВД. Более того, учреждение института правительственных комиссаров вносило дополнительный элемент дезорганизации в структуру местной власти. Если на общегосударственном уровне существовало двоевластие, то на местах сложилось многовластие, на практике означавшее анархию и безвластие. Наряду с назначавшимися Временным правительством комиссарами, реально претендовали на местную власть возникшие раньше других организаций и учреждений по почину масс общественные исполнительные комитеты, число которых постоянно росло. По данным МВД только волостных комитетов насчитывалось более 9000, губернских — 79, уездных — 651. Рядом с ними местную власть осуществляли земства, городские думы. Положение осложнялось тем, что на местах, так же как и в центре, правительственной администрации составляли конкуренцию местные советы рабочих, солдатских, а затем и крестьянских депутатов, которые начали вести борьбу (особенно с появлением лозунга «Вся власть советам!») как против комиссаров Временного правительства, так и против комитетов общественных организаций.

Осуществив ряд мер, направленных на укрепление центральной и местной власти, усиление государственного контроля в сфере экономики, Временное правительство не решилось начать коренные преобразования экономического и общественного порядка, откладывая их до созыва Учредительного собрания. В этом была главная проблема повой власти. Замедленный характер реформ, продолжение войны и затяжка с решением аграрного вопроса вызвали волну крестьянских и солдатских волнений и бунтов, сопровождавшихся беспорядками и насильственным захватом помещичьих земель.