Оказание государственных услуг как главное свойство гражданской службы

Государственная гражданская служба специализируется на оказании сервисных услуг. Сейчас она оказывает услуги по преимуществу политическим руководителям. В определенной мере оказывает услуги и населению, по недостаточно. Чтобы их количество увеличилось, необходимо провести серьезные изменения в правовом положении и характере деятельности гражданской службы. Что для этого требуется?

В современных условиях механизм государственного управления обществом испытывает значительные сложности. Переживаемая трансформация преобразует индустриальное общество, основанное па стандартизации и массовом производстве предметов массового потребления, в общество, где главными будут не промышленная деятельность, а услуги и высокие технологии. В силу этого теперь требуется новый тип организации, ориентированный па качество и информационные императивы (лат. imperatives — повелительный, настоятельные требования).

Новым фактором с конца 1980;х гг. в зарубежных странах стало полноправное участие гражданских служащих и учреждений, в которых они трудятся, в «предоставлении государственных услуг потребителям». Главная идея этой реформы в области административного устройства заключается в организационном разделении так называемых «стратегических» и «оперативных» исполнительских функций, осуществляемых административным персоналом. Ее сторонники считают, что повысить эффективность и действенность государственной гражданской службы в современных условиях можно главным образом за счет се «коммерциализации», т. е. создания такой экономической, правовой и нравственной обстановки на службе, которая бы вынуждала гражданских служащих бороться за снижение стоимости и улучшение обслуживания населения точно так же, как это делают бизнесмены.

Такая тенденция «красной нитью» проходит в реформах многих стран Запада, где проводится дифференциация между функциями формирования политики, возложенными на министерства, и управленческими задачами, отнесенными к так называемым самостоятельным государственным «агентствам», которые подчас находятся в других городах. Помимо критики, вызванной условиями, в которых проводилась эта «перестройка» и ее негативными последствиями, следует отметить, что постулат, согласно которому разделение между стратегическими и оперативными функциями является гарантией правильного управления, вызывает все большее сопротивление. У многих сама идея того, что можно провести четкую разделительную линию между разработкой нормативов и их исполнением или между политиками и административным персоналом, представляется не только не реалистичной, но дорогостоящей и, в конечном счете, противоречащей настоятельному требованию эффективности и рентабельности.

Она лишает политиков необходимых рычагов воздействия на гражданских служащих, приводит их к состоянию своеобразного «управления на расстоянии», препятствует реальному контролю за агентствами, получившими самостоятельность. Да и сама модель автономных агентств частично ставится под сомнение в некоторых странах, воплотивших ее в жизнь, в частности в Германии, Англии, Франции, Нидерландах. В конечном счете, в этих странах сделали вывод, что управление государственными делами может быть более эффективным, когда ему подчиняются целиком такие структуры, как министерства, где политические и исполнительские направления увязаны между собой, а не разделяются между головными и исполнительными структурами. Это заставляет задуматься, насколько обоснована концепция рыночного административного устройства в нынешней реформе государственного аппарата в странах Запада.

Дело в том, что политическая и административная власть в государстве могут существовать только в единстве. Поэтому государственные органы не могут быть поделены на те, которые выполняют только «стратегические» функции, и те, которые выполняют единственно «оперативные» функции. Государственный орган по выполняемым функциям может и должен состоять только из органического единства этих двух групп функций, потому что государственный орган — это аналог самого государства. В связи с этим ему также должны быть присущи все основные государственные функции. Политическая и административная власть в государстве дифференцируется лишь функционально, но никак не организационно. Поэтому дихотомические функции государственной власти сосредоточиваются в его органах. Именно государственные органы через данные функции соединяют государство с подвластной массой населения.

В связи с этим, государственные органы не могут состоять только из какой-то одной части — политической или административной. Обе они могут существовать только в единстве, взаимно проникая и дополняя друг друга. То, что может делать одна половина, не подвластна или вызывает затруднения у другой половины. Политики ограничены временными пределами пребывания у власти, тогда как администраторы (гражданские служащие) имеют лишь возрастные ограничения (выход на пенсию). Но зато политики вынуждены и обязаны принимать первичные, базовые политические решения, в то время как гражданским служащим уготована лишь вторичная роль, им предоставляется возможность действовать только в рамках данных политических решений.

Нельзя пройти мимо такой особенности гражданской службы, как ее вторичная роль в осуществлении государственных политических функций. Политики, действительно, определяют стратегические функции государства, а на долю гражданских служащих приходятся именно оперативные административные функции. Но все это следует делать без абсолютизации рынка, без стремления внедрить во все государственные взаимодействия рыночные отношения.

Следовательно, политика расставляет те ориентиры, на которые должна выходить гражданская служба. Административные нормы (ив этом их специфика) не имеют собственной социально-профессиональной сущности. Данная сущность обусловливается спецификой той производственной деятельности, управление которой осуществляют работники. Административные нормы являются, по сути, одинаковыми в любой социальной структуре — государственной, предпринимательской, коммерческой, финансовой и т. д. Поэтому в сфере государственной политики административное право должно отражать именно особенности этой политики. Гражданская служба как необходимая составная часть государства (политики государства), ее административная власть не может быть деполитизированной.

Вместе с тем гражданская служба, несомненно, должна более активно участвовать во властных функциях. Для этого необходим перманентный процесс децентрализации государственного управления как общего правила по перераспределению функций, компетенций и средств на гражданской службе, предоставление децентрализованным службам большей свободы в вопросах управления. Подобные реформы государственного аппарата усиливают процесс фрагментации государства, и в первую очередь путем систематического делегирования обязанностей политической власти гражданским служащим. Но параллельно с этим процесс реформирования предполагает сохранение последовательности государственной политики с помощью укрепления стратегических функций центральных органов власти.

В США, например, конгресс делегирует часть своих полномочий в области нормотворчества административным структурам. Обычно американские законодатели принимают, а президент подписывает законы в самом общем виде. И только административная власть приводит такой закон в рабочее состояние: устраняет неточности и противоречия, выстраивает его логику, точно формулирует процедуру применения. Объективное положение в государственной системе, опыт, доступ к документации и информации делают административную власть важным фактором выработки государственной политики.

Государственная гражданская служба по самой своей социальной роли действительно оказывается обслуживающей структурой в составе государственного управления. Формально она сосредоточена на выполнении двуединой цели: с одной стороны, обеспечивает политическим руководителям аппаратные услуги относительно информационных, организационных, технологических и других государственных функций; с другой — оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации и пр.). Поэтому гражданская служба должна «держать руку на пульсе», последовательно и вдумчиво изучать социальные проблемы, настроения и потребности людей и доводить их до сведения своей политической власти.

Вместе с тем в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» эта норма прописана несколько однобоко и тенденциозно, нацелена лишь на одну сторону этой двуединой проблемы, а именно, на обеспечение «государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа» (ч. 2 ст. 47).

О роли политических руководителей, которые на деле действительно главенствуют во властных структурах, здесь почему-то ничего не сказано. Поэтому реальное оказание государственных услуг гражданам и организациям происходит лишь с организационными «натяжками» и коррупционными «демаршами». Население и даже организации, по существу, бессильны перед законодательно не заявленными власть имущими политиками. И пока, к сожалению, не создано необходимых законов, которые умеряли бы своеволие политических руководителей, возглавляющих государственные органы.

На деле гражданские служащие, прежде всего и главным образом, заняты оказанием услуг руководителям государственных органов, т. е. политическим руководителям, которые в законе обозначены как «представители нанимателя». И в той же мере, в какой население и организации оказываются бессильными и незащищенными от всевластия гражданских служащих, теперь уже сами гражданские служащие оказываются бессильными и незащищенными от всевластия и своеволия политических руководителей, представителей нанимателя.

В ельцинские годы стало своеобразной аксиомой, что со сменой политического руководителя (губернатора, главы края-области, республиканского президента и др.) меняется на 40−70% (а иногда и больше) административный аппарат, который рассматривается как «команда» прежней власти. Причем гражданских служащих выбрасывают на улицу без какой-либо заботы об их трудоустройстве.

Нужно сказать, что аппарат — это не «команда» и его не следует разгонять со сменой политического руководства. «Команда», состоящая в зависимости от условий из 10- 30 человек (помощники, советники), может регулярно меняться, а аппарат должен быть постоянным элементом государственного органа.