Основные этапы, прогнозы и сценарии развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации

В связи с долгосрочным характером развития механизмов ГЧП в России на ход этого процесса будут оказывать влияние различные факторы внутренней и внешней среды. Эту особенность необходимо учитывать на этапе планирования развития ГЧП.

К числу внешних факторов относится общемировая экономическая ситуация и глобальная рыночная конъюнктура, динамика которых на длительную перспективу не может быть предсказана с высокой степенью точности. Можно исходить из фундаментального утверждения о том, что динамика развития ГЧП будет находиться в общем контексте экономического развития России и следовать в русле тенденций этого процесса. Также внешними факторами по отношению к развитию ГЧП являются инвестиционный климат, отраслевые рынки инвесторов и операторов в сфере инфраструктуры, а также деятельность органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

К числу внутренних факторов следует отнести особенности правового регулирования развития ГЧП и деятельность органов государственного управления в сфере ГЧП, уполномоченных органов в сфере отбора и оценки инвестиционных проектов, специальных инвестиционных фондов и институтов развития, а также ряд иных условий.

Сочетание внутренних и внешних факторов определяет динамику развития механизмов ГЧП в России и этапы этого процесса. Мировой опыт показывает, что система отношений ГЧП в отдельных странах проходит ряд этапов, имеющих существенные отличия друг от друга. Продолжительность и конкретные параметры каждого этапа зависят от социально-экономических особенностей и национальной модели ГЧП.

Первый этап развития ГЧП, который сейчас проходит Россия, характеризуется следующими факторами.

Прежде всего, должно произойти формирование основы политики ГЧП и сформулированы базовые понятия. Данная основа в России заложена Законом о ГЧП. Пока остается открытым вопрос о классификации форм ГЧП, приемлемых для России. Ряд форм, таких как концессии, уже законодательно закреплен, однако ГЧП предполагает широкий спектр форм, которые различаются своей сложностью. Более сложные и комплексные формы ГЧП будут внедряться после того, как получат широкое распространение более простые формы и модели.

Далее происходит тестирование правовой жизнеспособности института ГЧП и определение первоочередных проектов ГЧП. Этот элемент первого этапа развития ГЧП в России в настоящее время отчасти уже пройден, о чем свидетельствует ряд реализованных пилотных проектов ГЧП в различных отраслях.

Применение опыта взаимодействия государства с другими хозяйственными секторами и зарождение рынка услуг ГЧП в России только предстоит. Особенно это относится к уровню субъектов РФ, где необходимо решить в рамках первого этапа следующие задачи:

• — принятие решения о развитии сферы ГЧП и системы управления ГЧП на уровне высшего руководства субъекта РФ;
• — разработка политики развития сферы ГЧП в регионе, выбор целевого сектора для отбора и реализации пилотных проектов ГЧП;
• — разработка и принятие регионального закона о ГЧП (там, где они еще не приняты);
• — отбор, подготовка и формирование портфеля проектов ГЧП;
• — проведение мероприятий по привлечению потенциальных

инвесторов к участию в проектах ГЧП в регионе.

Международный опыт показывает, что данный этап при наличии консолидированных усилий на федеральном и региональном уровнях может быть пройден в течение одного года и завершен к 2016 г.

Итогом первого этапа является единое понимание на федеральном уровне и в субъектах сущности ГЧП и признание необходимости применения данного механизма для модернизации инфраструктуры.

На втором этапе должна быть сформирована на федеральном уровне подзаконная правовая база, раскрывающая положения рамочного закона. Подзаконные нормативно-правовые акты должны касаться, в частности, вопросов методологии отбора приоритетных отраслей для развития ГЧП, методики отбора и оценки инвестиционных проектов, определения сравнительных преимуществ ГЧП и иных форм реализации инвестиционных проектов. Данная деятельность завершается подготовкой и публикацией практических руководств для субъектов РФ.

Параллельно с этим на втором этане происходит формирование структур планирования и управления в сфере ГЧП, продолжается развитие рынка услуг ГЧП, происходит расширение ряда проектов с привлечением новых хозяйственных секторов, а также происходит привлечение новых источников финансовых средств.

На уровне субъектов РФ на втором этапе происходит:

• — разработка и публикация программы развития ГЧП в регионе;
• — внедрение системы управления проектами ГЧП;
• — разработка необходимых регламентов и распорядительных документов;
• — создание специализированных структур по развитию и управлению ГЧП (либо наделение действующей структуры соответствующими полномочиями);
• — создание системы взаимодействия с потенциальными частными инвесторами и экспертным сообществом в сфере ГЧП.

Несмотря на то что ГЧП может быть реализовано как несколько единственных в своем роде проектов (без создания специальной системы институтов и организационных структур), в большинстве стран, имеющих успешную практику ГЧП, государственное управление последним построено на системной основе. В зарубежной практике не существует единой модели системы государственного управления ГЧП. Она, как правило, развивается постепенно, чаще всего в соответствии со специфическими задачами экономики региона.

На начальных этапах создания системы необходимо направить усилия на то, чтобы сделать ГЧП как форму отношений в принципе возможным, а также на создание и популяризацию его потенциала. В тех случаях, когда ряд проектов ГЧП уже был реализован, но уникальным схемам, уровень рисков для органов власти, связанный с этими проектами, может послужить стимулом к совершенствованию системы государственного управления ГЧП.

Оптимальное решение о развитии системы государственного управления ГЧП зависит от специфических условий реализации, в том числе особенностей законодательства, кредитоспособности региона и инвестиционного климата в нем, а также приоритетов государственной политики.

Согласно рассматриваемой модели на первом этапе происходит разработка долгосрочных прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ на основании соответствующих документов федерального уровня. На следующем этапе орган, координирующий экономическое развитие субъекта РФ, производит формирование перечня отраслей, для которых должны быть разработаны программы развития, и определяет, коррелирует ли этот перечень с предложенным ранее в настоящем отчете классификатором сфер и отраслей общественной инфраструктуры. Таким образом, происходит своего рода декомпозиция укрупненных отраслей, для которых разрабатываются государственные программы развития (например, развитие транспорта), на подотрасли и сферы (например, развитие автодорожной инфраструктуры, инфраструктуры речного транспорта и т. д.).

После формирования закрытого перечня отраслей общественной инфраструктуры, для которых должны быть разработаны государственные программы развития, начинается этап оценки и ранжирования. Для повышения объективности данного процесса предлагается использовать данные статистики и результаты экспертного анализа.

Продолжительность второго этапа, исходя из мирового опыта, оценивается в два-три года, т. е. он должен завершиться к 2019 г.

Итогом реализации этапа должна стать работоспособная система реализации проектов ГЧП на федеральном уровне и в передовых субъектах РФ, а также предпосылок для развития ГЧП во всех субъектах РФ.

Третий этап продолжительностью шесть-семь лет предполагает дальнейшее развитие системы управления проектами ГЧП.

На третьем этапе должно произойти расширение числа целевых секторов и отбор новых проектов ГЧП. Параллельно будет происходить расширение числа применяемых финансовых инструментов, увеличение пула потенциальных инвесторов. Должно происходить проведение на постоянной основе мероприятий по повышению квалификации работников органов власти субъектов РФ в сфере управления проектами ГЧП.

Кроме того, третий этап связан с проведением оценки результатов реализации этапов 1—2 и доработкой политики развития ГЧП в регионе, совершенствованием нормативно-правовой базы и системы управления проектами ГЧП.

Третий этап должен завершиться к 2025 г. Если на начальных этапах центр тяжести в управлении правоотношениями ГЧП лежит на федеральном уровне, то в дальнейшем он будет смещаться в сторону регионов, а впоследствии и муниципальных образований. Эта тенденция находится в зависимости от накопления кадров и компетенций в сфере ГЧП на субфедеральных уровнях и должна проявиться на третьем этапе.

Четвертый этан включает в себя наличие сформированной работоспособной системы ГЧП в национальном масштабе. Признаками такой модели являются:

• — ликвидированные правовые барьеры на пути развития ГЧП;
• — большое количество моделей ГЧП;
• — охват множества секторов (отраслей) инфраструктуры;
• — наблюдаемый поток заключаемых контрактов ГЧП;
• — достижение долгосрочного политического консенсуса;
• — использование полного спектра источников финансирования;
• — достижение высокого уровня знаний и навыков у государственных служащих, способных применять опыт ГЧП.

Для решения данных задач должно произойти расширение спектра инвесторов в инфраструктуру, включая пенсионные, страховые и иные частные фонды, а также фонды прямых инвестиций. Это возможно при развитости нормативно-правовой базы, обеспечивающей возможность использовать весь спектр моделей ГЧП, гибко распределять риски в зависимости от специфики проекта.

Следует отметить, что прохождение вышеназванных этапов различными, но уровню своего социально-экономического развития субъектами РФ будет осуществляться с разной продолжительностью, и общая координация развития механизмов ГЧП в Российской Федерации должна осуществляться единым уполномоченным органом на федеральном уровне.

Итогом четвертого этапа, который должен завершиться в основном к 2030 г., т. е. к моменту завершения реализации настоящей концепции, должно стать перемещение центра тяжести при инициировании и структурировании проектов ГЧП с публичного партнера на частного, что будет возможно, благодаря развитию институциональной среды и формированию широкого рынка консультантов, инвесторов и операторов проектов ГЧП. За государством как на федеральном, так и на региональном уровнях останется функция целенолагания, правового регулирования правоотношений ГЧП, участие в отборе проектов.

В зависимости от внешней экономической конъюнктуры и динамики внутренних факторов развития ГЧП, перечисленных выше, прохождение этапов может занять большее или меньшее время. Рекомендуется выделять два сценария этого процесса: реалистический и пессимистический.

Реалистический сценарий развития ГЧП в России предполагает, что развитие данной сферы будет происходить в порядке и в сроки, определенные ранее в настоящей концепции, при условии деятельности по всем обозначенным направлениям. При этом инициатива и спектр компетенций в сфере ГЧП будет последовательно смещаться с федерального уровня на региональный и местный, а также от публичного партнера к частному.

Реалистический вариант возможен при условии полной мобилизации ресурсов публично-правовых образований по созданию институциональной среды в сфере ГЧП, создании необходимого правового поля для реализации проектов, ежегодного увеличения объемов инвестиций в проекты ГЧП не менее чем на 10%.

Развитие сферы ГЧП в РФ при реалистическом сценарии будет происходить в направлении от выстраивания системы государственного планирования развития инфраструктуры через формирование нормативно-правовой базы в сфере ГЧП и системы государственного управления к оптимизации управления конкретными инвестиционными проектами. Таким образом, предполагается развитие от выстраивания общих правовых и организационных рамок, институциональной среды к более частным аспектам проектного управления.

Обязательным условием реалистического сценария является постоянный контроль и мониторинг тенденций развития ГЧП в Российской Федерации со стороны Правительства РФ и уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а также со стороны правительств субъектов РФ.

Пессимистический сценарий может быть реализован при совпадении негативных факторов внешней и внутренней конъюнктуры. Этот вариант предусматривает сохранение на существующем уровне или ухудшение показателей развития ГЧП в России.

Неблагоприятные внешние условия связаны с ухудшением финансовых показателей страны в связи с зависимостью от цен на минеральные ресурсы и роста уровня инфляции. Неблагоприятные внутренние условия могут быть связаны, главным образом:

• а) с затягиванием процедур подготовки документов в рамках реализации концепции;
• б) срывом мероприятий по государственному планированию развития инфраструктуры, отсутствием государственного органа управления в сфере ГЧП;
• в) несбалансированностью различных мер государственного регулирования — налоговых, бюджетных, тарифных — при реализации концепции;
• г) непроработанностью мер по стимулированию рынка инвесторов и операторов;
• д) непроработанностью мер по стимулированию финансовых институтов и институтов развития;
• е) отсутствием методического обеспечения работы с проектами ГЧП;
• ж) непроработанностью мер по подготовке и переподготовке кадров государственного управления в сфере ГЧП.

Пессимистический сценарий связан со значительными рисками в плане замедленного привлечения внебюджетного финансирования для модернизации общественной инфраструктуры. Этот риск противоречит приоритетам социально-экономического развития РФ, поэтому все усилия должны быть направлены на предотвращение пессимистического сценария.

Оценка развития ГЧП в стране может производиться ежегодно на основании следующих показателей:

• — доля внебюджетных средств, привлеченных на создание объектов общественной инфраструктуры с использованием механизмов ГЧП;
• — количество федеральных проектов ГЧП;
• — количество региональных проектов ГЧП;
• — количество проектов ГЧП на муниципальном уровне;
• — уровень развитости институциональной среды в сфере ГЧП.

Конкретные значения показателей эффективности должны впоследствии утверждаться Правительством РФ.