Основания конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Под основанием конституционно-правовой ответственности (конституционным деликтом) понимают обстоятельства, при которых в соответствии с правовыми нормами она наступает. Основанием конституционно-правовой ответственности прежде всего является факт недолжного поведения.

Подавляющее большинство конституционных деликтов совершается путем активных действий. Бездействие — это своего рода невмешательство в развитие событий, которые субъект обязан был предотвратить.

В ряде случаев предусматривается конституционно-правовая ответственность только за деяния в форме бездействия.

В соответствии со ст. 71 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с указанным Федеральным законом.

Среди оснований конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления можно выделить следующие.

1. Нарушение (невыполнение) конституции, посягательство на конституционный строй, нарушение (невыполнение) законодательства, других нормативных правовых актов, судебных решений.

Очевидно, что указанное поведение несовместимо с конституционноправовым статусом органов местного самоуправления. Так, если они своими действиями создают угрозу для суверенитета, территориальной целостности страны, для осуществления государственными органами своих конституционных полномочий, то их полномочия могут быть прекращены (например, в соответствии со ст. 73 Конституции Грузии Президент с согласия Парламента может распустить органы местного самоуправления за подобные действия).

В ряде стран роспуск органов местного самоуправления предусматривается за систематическое нарушение (невыполнение) конституций и законов, а также за однократное грубое нарушение (невыполнение) законодательства. Так, в соответствии со ст. 242 Конституции Португальской Республики органы самоуправляющихся единиц могут быть распущены «по причине грубо нарушающих закон действий или бездействия».

Рассматриваемое основание может проявляться как в форме действия, так и форме бездействия. Как отметил Пленум Верховного Суда РФ, к действиям органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов. К бездействию относится неисполнение органом местного самоуправления, должностным лицом, муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом (постановление Пленума 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»).

В Российской Федерации согласно ст. 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования.

В соответствии со ст. 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, то этот орган распускается законом субъекта РФ.

Как правило, органы местного самоуправления отвечают по рассматриваемому основанию перед государством (государственными органами). Это оправдано, так как при контроле за соблюдением законодательства и устава муниципального образования нельзя полагаться только на население, поскольку оно само в отдельных случаях может быть заинтересовано в нарушении законодательства и муниципального устава, если такое нарушение представляется жителям целесообразным^[1].

С точки зрения конституционно-правовой ответственности имеют значение причины издания актов, признанных не соответствующими конституции или законодательству. Очевидно, что принятие таких актов может быть вызвано необязательно умыслом на это органа местного самоуправления, подобное может произойти и по причине нечеткости, неоднозначности самих законодательных актов. Представляется, что такую суровую меру конституционно-правовой ответственности, как прекращение полномочий, не следует применять к органам местного самоуправления во втором случае. На это обратил внимание и Верховный Суд РФ, указав по одному из дел, что при досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления ввиду несоответствия их деятельности законодательству следует учитывать причины издания незаконных актов: пренебрежение законом или сложность и неясность правоотношений^[2].

• 2. Совершение действий, противоречащих общественным (общим) интересам. Это основание носит, несомненно, довольно абстрактный характер. Тем не менее некоторые конституции связывают наступление конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления именно с таким основанием: их действия и правовые акты не должны противоречить не только закону, но и общественным интересам (ст. 132 Конституции Королевства Нидерландов). Так, в ст. 107 Конституции Великого Герцогства Люксембург предусматривается, что акты коммунальных органов аннулируются или приостанавливаются органами контроля в случае несовместимости с общими интересами.
• 3. Неисполнение (ненадлежащее выполнение) обязанностей. Органы местного самоуправления должны выполнять свои полномочия в сфере собственной компетенции не только в рамках закона, но и под собственную ответственность. В ряде случаев, когда органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия, устанавливается ответственность также за выполнение и этих полномочий (ст. 18 Закона Тюменской области от 8 июля 1999 г. № 121 «Об ответственности за неисполнение законов Тюменской области»^[3]). В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается ответственность органов местного самоуправления перед государством в случае ненадлежащего осуществления указанными органами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72). Наступление такой ответственности возможно только на основании решения соответствующего суда.

Статья 74.1 указанного Федерального закона дополняет, что неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей, но обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку.

Ненадлежащее исполнение обязанностей может констатироваться представительным органом муниципального образования. Так, в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования констатирует ненадлежащее исполнение главой муниципального образования своих обязанностей, что служит основанием для удаления главы муниципального образования в отставку.

По мнению Конституционного Суда РФ, неисполнение главой муниципального образования в течение столь длительного срока своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами — болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.) с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т. е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления (Определение Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. № 1264−0-0).

4. Нарушение прав и свобод человека и гражданина. Это основание конституционно-правовой ответственности имеет тесную связь с нарушением конституции и законов, которые и устанавливают соответствующие права и свободы человека и гражданина, однако ряд конституций выделяет его в качестве самостоятельного основания ответственности органов местного самоуправления. Согласно ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования и глава местной администрации могут быть отрешены от должности в случае совершения ими действий, в том числе издания ими правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина.

Статья 74.1 указанного Федерального закона устанавливает в качестве специального основания ответственности следующее: допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

В качестве зарубежного примера можно привести Федеральный конституционный закон Австрийской Республики, который предусматривает возможность отмены нарушающих права граждан решений общинных органов (ст. 119-а).

5. Утрата доверия населения. Данное основание само по себе имеет абстрактный характер и в связи с этим требует дополнительной правовой конкретизации. Оно используется в отношении выборных органов и должностных лиц. Инстанцией ответственности по этому основанию, как правило, является население, которое наделяет соответствующие органы и должностных лиц мандатом, а уверенность населения в добросовестности, порядочности выборных органов и должностных лиц служит важным элементом демократии.

Порядок и условия ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований. Согласно позиции Конституционного Суда РФ в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного органа местного самоуправления, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для его ответственности, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П)^[4].

Вопросы утраты доверия как основания конституционно-правовой ответственности регулирует и Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 13.1 («Увольнение (освобождение от должности) лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, в связи с утратой доверия») которого конкретизирует, с чем может быть связана утрата доверия. Согласно этой статье лицо, замещающее муниципальную должность, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае:

• 1) непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;
• 2) непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
• 3) участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
• 4) осуществления лицом предпринимательской деятельности;
• 5) вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ.
• 6. Нарушение (невыполнение) бюджетного законодательства. Российское законодательство особо выделяет такое основание конституционноправовой ответственности.

Например, в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие следующие последствия:

• а) если возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
• 6) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом.
• 7. Нарушение требований о несовместимости мандата. Конституционно-правовая ответственность наступает в случае нарушения субъектами конституционного права ограничений, установленных для них конституционно-правовыми нормами, на совмещение их мандата с различного рода деятельностью.

Согласно п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» несоблюдение ограничений и запретов, которые установлены Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку. Например, одним из таких запретов служит запрет главам городских округов, главам муниципальных районов, их супругам и несовершеннолетним детям открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (ст. 7.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»).

8. Неудовлетворительная оценка деятельности. Такое основание, например, предусмотрено положением п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому основанием для удаления главы муниципального образования в отставку может служить неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

• [1] Краснов М. Л. Проблемы ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.С. 192.
• [2] Определение Верховного Суда РФ № 92Г-00−1 // Бюллетень Верховного Суда РФ.2000. № 9.
• [3] Основанием ответственности органов местного самоуправления, в частности, являетсянеисполнение переданных им законами области отдельных государственных полномочий, обеспеченных областными органами государственной власти материальными и финансовыми ресурсами.
• [4] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делуо проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края"О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и ЗаконаКорякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякскомавтономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева".