История становления и развития местного самоуправления в России и г. Москве

Принцип самоуправления — один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Он отвечал потребностям человеческого общества начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного времени являлся единственным средством социальной организации. По мере развития общества роль самоуправления и способы его институционального оформления начинали существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления^[1].

Местное самоуправление не является исконно русским институтом. Па более ранней стадии развития человечества оно появилось в Греции, Риме, Сербии. Впервые правовое оформление оно получило в Риме на основе закона 45 г. до н.э. Lex Julia municipalise когда возникло однообразное местное управление, общим принципом которого был принцип самоуправления^[2].

Несомненно, что опыт самоуправления Рима и Греции был использован во многих странах, в том числе и на Руси^[3].

Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается у них с появлением общин, которые являлись самоуправляющимися единицами и стали образовываться со времен разложения родового строя и переселения славян с побережья Дуная на русские земли^[4].

По мере становления и развития местного самоуправления в России всегда весьма остро стояли проблемы его совершенствования посредством детальной правовой регламентации прежде всего различных муниципально-правовых институтов, призванных в максимальной степени обеспечить выражение интересов населения, способствовать развитию политической системы общества в соответствии с основополагающими принципами народовластия.

Обращение к истории становления и развития местного самоуправления в России вообще и Москве в частности объясняется не требующими особых доказательств положениями о том, что: во-первых, местное самоуправление в России берет свое начало в глубокой древности, имеет весьма сильные теоретико-правовые корни; во-вторых, большинство современных проблем, связанных с правовой регламентацией и практикой осуществления местного самоуправления, имеют свои аналоги в прошлом; в-третьих, преемственность отдельных моментов российской истории объясняется, к сожалению, повторяющейся на различных этапах развития России весьма опасной тенденцией — противостояния реформ и контрреформ в области местного самоуправления, следствием чего является незавершенность отдельных циклов исторического процесса и его «круговое» движение.

Развитие местного самоуправления в Москве всегда осуществлялось с учетом отечественного опыта организации местной власти и зарубежной муниципальной практики, но традиционно имело ряд особенностей, вызванных своеобразием развития самого крупного по численности населения, производственной, интеллектуальной, научной, оборонной и других инфраструктур города страны (в настоящее время — огромного мегаполиса), а также выполнением Москвой на определенных исторических этапах развития государства функций столицы.

Общероссийские тенденции развития взаимоотношений государства и местного самоуправления — от осуществления в разной мере опеки, надзора, контроля до постепенного предоставления автономии в пределах переданной компетенции и в соответствии с принципами правового государства — оказали и оказывают самое непосредственное влияние на принципы формирования, организацию и деятельность местных органов власти в г. Москве.

В отечественной истории можно выделить следующие наиболее значимые периоды развития законодательства о местном самоуправлении:

• 1) становление и развитие Древнерусского государства;
• 2) формирование Московского государства;
• 3) абсолютизм;
• 4) проведение либерально-демократических реформ местного самоуправления второй половины XIX — начала XX в.;
• 5) советский период развития местных органов власти.
• 1. Становление и развитие Древнерусского государства. В основе процесса становления и развития Древнерусского государства лежала община, которая появилась еще до возникновения такого государства и формирования на его территории городов-государств и определяла суть общерусского территориального устройства и быта. По утверждению известного историка С. М. Соловьева, «с развитием Древнерусского государства проявился не родовой, а именно общинный быт»^[5]. Подтверждением этому явилась распространенная практика обсуждать общественно значимые вопросы в рамках вечевого собрания — традиционного института местного самоуправления, древнерусского органа непосредственной демократии и народовластия.

Если до нашествия монголо-татар местное самоуправление было тесно связано с центральной властью посредством вертикальной соподчиненности вече и народного представительства, то после него такая связь была утрачена. Это объясняется тем, что до 1237 г. местное общинное самоуправление строилось, но инициативе самих людей снизу. Производственные общины, образованные по экономическим интересам, объединялись добровольно в союзы общин.

Несомненно, что местное самоуправление представляло собой мощную народную опору государства. Сам народ создал и поддерживал это государство. После монголо-татарского ига самоуправление все больше и больше стало формироваться сверху. Государство предпринимало попытки навязать свою волю народу. Однако в полном объеме решить эту задачу так и не удалось.

2. Период формирования Московского государства (вторая половина XV—XVI вв.). Указанный период прежде всего характеризуется устойчивым процессом формирования официальной и стройной структуры земского управления.

В это время появились термины «земство», «земский», которые наука муниципального права традиционно использует применительно к организации местного самоуправления в дореволюционной России.

Однако эти термины имеют два разных значения: во-первых, местное самоуправление; во-вторых, земская (от земли русской, общероссийская, общенародная) форма государственного управления. Так, при созыве Земских соборов (середина XVI — середина XVII в.) понималось, что этот сословно-представительный орган власти носит общегосударственный характер. Более или менее выраженную централизованную политику осуществлял Земский собор, который был созван впервые в 1549 г.

Первым дворянским органом местного самоуправления Русского централизованного государства можно по праву считать институт городовых приказчиков, который появился в период правления Ивана III (вступившего на престол в 1462 г.), после подписания им в 1488 г. Белозерской уставной грамоты, которая подвела итог процессу присоединения Белозерского княжества к Русскому государству.

Однако первые выборные органы местного самоуправления появились в России только в XVI в., когда произошла замена кормления, т. е. системы местного управления, осуществлявшегося через представителей государства на местах (наместников и волостелей), специальными органами местного самоуправления (губными и земскими учреждениями).

В результате земской реформы Ивана IV городовые приказчики, а также другие должностные лица местного самоуправления: земские и губные старосты, сотские, десятские, целовальники, дворские избирались населением, а их полномочия значительно расширялись. Так, городовой приказчик избирался всеми жителями данной области и обязан был защищать права народа. В частности, он осуществлял контроль за сохранностью общественного имущества, правильностью привлечения жителей к общественным работам, осуществлением торговли в строго отведенных для этого местах. Наместничьи люди не могли без уведомления городового приказчика никого взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после него. В случае нарушения этого правила виновного освобождали из-под стражи и платили ему за бесчестье в зависимости от звания.

Городовой приказчик имел свою земскую избу, где он вместе с сотскими, десятскими, старостами и целовальниками решал вопросы по управлению городом. Таким образом, городовые приказчики являлись должностными лицами местного самоуправления и защищали его интересы практически во всех сферах общественной жизни.

Непосредственная форма осуществления местного самоуправления (вече) в этот период фактически ликвидируется. Все основные вопросы местного значения решают выборные исполнительные органы.

Центральным органом, координирующим вопросы организации местного самоуправления, являлся Земский двор, или Земский приказ.

Территориальную основу местного самоуправления составляли уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы, погосты, пригороды, слободы. В сельской местности самоуправление действовало на началах общинного владения землей. Все, что находилось на земле, принадлежащей общине, являлось ее собственностью. Основной формой осуществления местного самоуправления в этот период являлись собрания и сходы населения^[6].

К компетенции органов местного самоуправления были отнесены вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержания в чистоте улиц, организации ночных караулов и сбора городских податей.

В основе развивавшегося тогда процесса формирования общественных, самоуправленческих структур лежали экономические интересы. Так «меньшие» посадские люди в Москве и под Москвой составляли «сотни», «слободы», которые занимались ремеслом, торговлей, строительством, ремонтом мостовых и т. д. В большинстве своем «посадские» и «волостные» общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских, выступавших в качестве исполнительных органов, а также городовых приказчиков^[7].

Городские общины выступали в качестве юридического лица, имели свою собственность, пользовались и распоряжались ею. Собственность составляла основу общинного самоуправления. Из этого следует, что корпоративная связь, построенная по экономическим интересам, способствовала образованию крепких союзов из самостоятельных общин и придавала им устойчивость и известную самостоятельность, основой которой была собственность, создаваемая в процессе производства и торговли^[8].

При Федоре Иоанновиче и Борисе Годунове местное самоуправление действовало в 32 городах. В связи с малоэффективной деятельностью наместников, волостелей и праветчиков их полномочия передавались избранным народом старостам.

Особо следует отметить соединение при царе Федоре Иоанновиче государства и земщины, которая сыграла огромную роль в освобождении престола от самозванцев в период Великой смуты. Все это так выдвинуло общество и поставило его в такое положение, что все важные государственные дела и особенно те, в которых говорилось о денежных и других сборах, решались не иначе, как, но соборному приговору выборных людей от всей Русской земли, как служилых, так и не служилых.

Так, начиная с 1613 г. и во все продолжение царствования Михаила Федоровича, все важные государственные дела решались по указу государеву и по соборному приговору, так что власть государя стояла рядом с властью общества, с властью всей Русской земли, людей как служилых, так и не служилых.

История свидетельствуют о том, что государство преуспевает только тогда, когда опирается на собственный народ, на его волеизъявление, на развитые институты местного самоуправления. Отделение самоуправления от государства ведет только к негативным явлениям.

3. Абсолютизм. В этот период с приходом к власти Петра I развитие местного самоуправления получает новый импульс. Петр I прежде всего обратил внимание на то, что администрация чрезмерно придавила общество, что все беспорядки и злоупотребления были следствием слабости общества, неразвитости институтов непосредственной демократии и законных путей у общественных структур заявлять и отстаивать свои нужды.

В связи с этим Петр I в октябре 1689 г. издал указ, которым за каждым городом было закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись согласием своего общества через выборных старост и сотских.

30 января 1699 г. он издал Указ об учреждении Бурмистерской палаты, которым передал управление городскими общинами самим общинам, мимо воевод и приказов. Бурмистерская палата являлась выборным органом и одновременно была органом местного общинного управления Москвы, в то же время выполняя функции центрального учреждения для управления городами государства.

Был издан указ, в соответствии с которым в городах учреждались земские избы, призванные разрешать споры между посадскими, торговыми людьми и промышленниками, а также взимать казенные сборы и налагать земские повинности. Председательствовали в земских избах земские бургомистры. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. Указом от 18 декабря 1708 г. «для всенародной пользы» Петром I было учреждено восемь губерний, в том числе Московская, в состав которой входили 39 городов.

В 1720 г. Петр I своим указом учреждает Главный магистрат, которому было поручено ведать делами городского самоуправления. Согласно регламенту, или уставу, Главного магистрата, изданному в 1721 г., две гильдии «регулярных граждан» (высший и средний слои городского населения) должны были избирать магистрат, состоящий из президента, двух бургомистров и четырех ратманов^[9].

Выборные магистраты находились в независимом положении по отношению к губернаторам, стоявшим во главе губерний, и воеводам, возглавлявшим уезды. За каждым городом было закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод. Магистрат ведал городским управлением и хозяйством, а также казенными сборами и повинностями. Нижний слой городского населения, «обретающийся в наймах, в черных работах и тому подобном», выбирал своих старост и десятских, которые имели право «доносить» магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении^[10].

Впервые специальное законодательное закрепление деятельность местного самоуправления получила в конце XVIII в. в ходе проведения муниципальной реформы Екатерины II (1775—1785). Законодательно эта реформа была регламентирована в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775), Жалованная грамота дворянству (1785), Грамота на права и выгоды городам (1785).

По этой реформе создаются земские суды, земская полиция, учреждается должность земского исправника в уезде. Среди главных задач земской полиции была организация сбора как местных, так и государственных налогов.

Указанные выше Жалованная грамота дворянству и Грамота на права и выгоды городам (Городовое положение) закрепили производственный и территориальный принципы организации местного самоуправления в городах. Городское самоуправление представляло собой союз производственных единиц. Ранее это был союз общин. Теперь вместо общин появляются «управы и цехи». Они формируются при условии, что в их состав входит не менее пяти мастеров однородного вида ремесла^[11].

Производственное самоуправление по горизонтали представляло собой как бы два разных по содержанию института. Один формировался на основе имущественного ценза (гильдейское самоуправление), другой — по профессиональному признаку.

Можно сказать, что гильдейское самоуправление осуществлялось наиболее состоятельными людьми, а цеховое и ремесленных управ — наименее состоятельной частью людей, мещанами.

В соответствии с Грамотой на права и выгоды городам представительными органами местного самоуправления являлись Общая городская дума и Шестигласная городская дума. Общая городская дума избиралась на собраниях городовых обывателей, от цехов, гильдий и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Шестигласная городская дума избиралась на заседании Общей городской думы. Каждая из названных групп граждан имела один голос в городском обществе. Исполнительную власть представлял городской магистрат, выполнявший решения Городской думы. Городской глава, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.

Помимо магистратов, в городах существовали и другие городские учреждения — так называемые земские советы (мирские посадские сходы), которые создавались посадскими старостами. Последние наделялись исполнительной властью, председательствовали на сходах^[12].

Территории Прибалтики, Средней Азии, Северного Кавказа, Закавказья, Войска Донского, Сибири не имели местного самоуправления, что объяснялось особенностями организации власти на территориях, граничащих с другими государствами. Например, согласно Указу императрицы 1785 г. в целях защиты интересов Российского государства от набегов кавказских племен образовывалось Кавказское наместничество — административная единица, состоящая из двух областей: Астраханской и Кавказской. Во главе наместничества стоял наместник, который в одном лице осуществлял военную и гражданскую власть. Одновременно он был командующим войсками Кавказской линии и губернатором двух областей. Основной властью в уездных городах этих двух областей была военная, поскольку большую часть населения составляли казаки, солдаты и офицеры.

4. Проведение либерально-демократическихреформ местного самоуправления во второй половине XIX — начале XX в. Проведение Александром //либерально-демократических реформ местного самоуправления во второй половине XIX в. было обусловлено прежде всего крестьянской реформой 1861 г. Именно указанные земская и городская реформы сегодня привлекают особое внимание специалистов в области муниципального права, поскольку их не без основания считают первой попыткой создания в России гражданского общества, основанного на частной собственности.

Наиболее значимым правовым актом указанной реформы по нраву считается принятое 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, в котором впервые в отечественной истории по инициативе большинства дворянских депутатов создавались земские органы (выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы), подчеркивался негосударственный характер деятельности населения по осуществлению местного самоуправления, закреплялись новые принципы управления на местах и основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной и муниципальной власти, а органы местного самоуправления наделялись обширными полномочиями в области управления местным хозяйством^[13].

В соответствии с указанным Положением в 1865 г. земские учреждения были введены в 19 губерниях, в 1866 г. — еще в девяти. В Вятской и Олонецкой губерниях земские учреждения стали функционировать с 1867 г., в Бессарабской — с 1869 г., в Вологодской и Пермской — с 1870 г., в Уфимской — с 1875 г.

Для организации работы земств и контроля над ними в их систему было введено губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда. Земство представляли в нем председатель губернской земской управы, он же предводитель дворянства губернии, и один гласный от губернии.

Однако не только сельское, но и городское самоуправление претерпевало изменения. Так, в соответствии с Городовым положением, введенным в 1846 г. в Петербурге, а затем повсеместно на территории Российской империи, органами общественного самоуправления становились: городской голова, Общая городская дума (как распорядительный орган), Распорядительная городская дума (как исполнительный орган).

Важно отметить, что в Москве реформы местного самоуправления проводились в соответствии с Положением об общественном управлении города Москвы 1862 г. (введено в 1863 г. и действовало девять лет), Городовым положением 1870 г. (вступило в силу в 1872 г. и просуществовало 20 лет), Городовым положением 1892 г. (введено в 1893 г. и действовало 19 лет).

Положение об общественном управлении города Москвы, законодательно закрепленное и высочайше утвержденное 20 марта 1862 г., вводило всесословный принцип организации Городской думы и способствовало ее приспособлению к новым экономическим условиям. В соответствии с этим положением городское общество делилось на шесть групп: дворяне, почетные граждане, купцы, мещане, ремесленники, «другие званые лица».

Впервые в России указанное положение разрешало привлекать к общему городскому делу представителей всех сословий, и оно было изъято из рук купеческого и мещанского обществ, которые до этого считались привилегированными представителями городского общества. Результатом такого нововведения стало избрание в городские головы не купца и мещанина, а представителя знатного московского дворянства.

По Положению 1862 г. городской голова избирался всеми 500 сословными представителями, по 100 уполномоченных от каждого сословия и только с 1870 г. — гласными Думы из среды собрания.

Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления по этому Положению была значительно ограничена властью военного генералгубернатора, который мог председательствовать на заседаниях Городской думы и утверждал ее решения. Кроме того, в Положении не были определены предметы ведения органов местного самоуправления в Москве.

В соответствии с Городовым положением 1870 г. к органам городского самоуправления относились городское Избирательное собрание, Городская дума, Городская управа. Городские избирательные собрания формировались для избрания гласных Городской думы через каждые четыре года.

Следует отметить, что земское и городское избирательное право традиционно основывалось на имущественном и сословном цензах. В результате этого Городская дума являлась представительным органом, избранным определенным кругом лиц, обладающих недвижимым имуществом. Это приводило к тому, что депутатами могли стать только крупные землевладельцы и состоятельные граждане.

Права голоса лишались неимущие, а также граждане, ранее привлекавшиеся к уголовной ответственности, находящиеся под следствием или судом, душевнобольные, лишенные духовного сана, исключенные из среды обществ и дворянских собраний. Не имели права голоса также губернатор, члены Губернского по городским делам присутствия, за исключением городского головы, члены губернского правления и чины местной полиции.

Кроме того, устанавливался ценз оседлости — два года и возрастной ценз — 25 лет. Главным требованием к избирателю являлось наличие российского подданства.

В соответствии с Городовым положением 1870 г. городское самоуправление было введено в 46 губерниях и областных городах: Архангельске, Астрахани, Кишиневе, Владимире, Киеве, Саратове, Тамбове, Красноярске, Томске, Семипалатинске и др.

Выборные лица, занимавшие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, в соответствии с Положением о земских учреждениях 1890 г. и Городовым положением 1892 г. считались состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира.

Председатели и члены земских управ, городские головы и члены городских управ могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановлениями Губернского, но земским и городским делам присутствия. Некоторые взыскания (например, удаление от должности) налагались, но представлению указанных присутствий постановлениями Совета министра внутренних дел, утверждаемых министром. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц земского и городского самоуправления, представлять их к награде.

Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года. Заседания могли быть очередными и чрезвычайными. При этом в особом примечании к ст. 64 Положения указывалось на то, что «в сентябре назначается собрание для рассмотрения отчета по исполнению городской росписи, равно как и прочих расходов Управы за минувший год, а в ноябре для обсуждения сметы доходов и расходов города на предстоящий год».

Гласные были обязаны присутствовать на всех заседаниях в Думе. Отсутствие допускалось только по уважительным причинам. Таковыми признавались: болезнь, препятствующая выходу из дома; тяжкая болезнь или смерть кого-либо из близких родственников; засвидетельствованные в установленном порядке особые занятия по государственной службе.

За отсутствие на заседании представительного органа без уважительных причин либо при неизвещении о них, а также в случае признания причины неуважительной Дума была вправе своим постановлением, принятым 2/3 присутствующих, подвергнуть гласного штрафу.

Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов в зависимости от размера города.

Председательствовал в городской управе городской голова, который, так же как и члены управы, избирался Городской думой. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии.

Следует отметить, что Городская дума наделялась и контрольными полномочиями, в частности могла отстранить от должности любого члена управы и предать его суду. Согласно ст. 62 Городового положения 1892 г. «для рассмотрения отчета Управы по исполнению городской росписи обязательно из числа гласных избиралась ревизионная комиссия». Эти комиссии выбиралась лишь на каждый отдельный случай рассмотрения отчета управы. Как и всякие временные комиссии, такие ревизионные комиссии на практике работали формально, сверяя отчетные цифры с оправдательными документами.

Рост общественно-политической активности в России в начале XX в. неизбежно привел к открытому общественному обсуждению вопросов о необходимости государственных преобразований в области организации местного самоуправления. Первая такого рода попытка была сделана в России частным совещанием земских деятелей в Петербурге 6 ноября 1904 г.

Несомненно, под влиянием происходивших довольно бурных общественно-политических событий попытки продолжить реформирование местного самоуправления предпринимались и Николаем II. Так, 5 октября 1906 г. им был подписан Высочайший указ, в соответствии с которым сельским обывателям предоставлялось право участвовать во вторых избирательных съездах и собраниях, независимо от их участия в выборах гласных. Кроме того, данным указом отменялось правило утверждения губернаторами земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, а также вводилась практика избрания самими кандидатами из своего состава положенного числа гласных и определения очередности вступления их в должность.

В 1911 г. П. А. Столыпину удалось провести закон о земствах в Витебской, Волынской, Киевской, Минской, Могилевской, Подольской губерниях. В 1913 г. они были введены в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях.

Таким образом, к 1913 г. в Российской империи государственный аппарат местного самоуправления был представлен: в 78 губерниях (в том числе управляемых по общему учреждению, 4 — сибирских, 10 — Царства Польского, 7 — кавказских, 8 — финляндских); 21 области (в том числе 5 — кавказских, 3 — туркестанских, 5 — степных, 6 — сибирских, 1 — Закаспийской, 1 — Войска Донского); двух округах в составе Кавказского края, имеющих самостоятельное значение (Закатальский и Сухумский); восьми крупных городах (Санкт-Петербург, Москва, Одесса, Севастополь, КерчьЕникале, Николаев, Ростов-на-Дону, Баку), выделенных из состава губерний и образовавших так называемые градоначальства, непосредственно подчиненные центральным властям.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство. Им были приняты: 21 мая 1917 г. — Постановление о волостном земском управлении и Временные правила о производстве выборов губернских и уездных земских гласных; 9 июня 1917 г. — Постановление об изменении действующего Положения о губернских и уездных земских учреждениях; 17 июня 1917 г. — Правила о волостном земском обложении, волостных сметах и раскладках и о волостном сборщике. Кроме того, в 1917 г. Временным правительством было разрешено введение земств на территории еще 27 губерний, наряду с уже имеющимися в 43.

Однако осуществить реформу местного самоуправления в полной мере не удалось в связи с последовавшей Октябрьской революцией.

5. Советский период развития местных органов власти. Этот период развития законодательства о местных органах государственной власти характеризуется прежде всего ликвидацией существовавших ранее органов городского и земского самоуправления. Им на смену пришли Советы, которые не являлись органами местного самоуправления, поскольку представляли собой органы государственной власти на местах, полностью зависимые от вышестоящих государственных органов в соответствии с основополагающим тогда для организации государственной власти принципом демократического централизма^[14].

Указанный принцип формально допускал самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности предполагал жесткую централизацию и концентрацию государственной власти.

Ликвидация органов земского и городского самоуправления, проводившаяся на основе циркуляра Народного комиссариата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., предусматривала роспуск тех из них, кто выступал против советской власти, остальные органы местного самоуправления вливались в аппарат местных Советов «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

В период так называемого триумфального шествия советской власти местное самоуправление как таковое перестало существовать. Советская власть постепенно прививала принцип единовластия Советов в центре и на местах. Советы являлись органами новой государственной власти снизу доверху по всей стране и строились в соответствии с уже упоминавшимся принципом демократического централизма. В практике советского строительства на местах постепенно вырабатывались сравнительно единообразные организационная структура и нормы представительства в них.

10 июля 1918 г. принимается Конституция РСФСР. В первой же ее главе провозглашалось, что «вся власть в центре и на местах принадлежит Советам». Избирательным правом обладали все трудящиеся, достигшие ко дню выборов 18 лет, независимо от пола, вероисповедания, национальности, расы, оседлости, образования и т. п. Ограничивались в правах лица, использующие наемный труд; лица, живущие на нетрудовой доход; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и иные служители церкви; бывшие работники жандармерии, полиции и тайного сыска и другие категории граждан. Перечисленные лица были лишены избирательных прав, исходя из требований партии и правительства о лишении избирательных прав эксплуататорских элементов города и деревни и недопустимости какого-либо ущемления избирательных прав середняков и бедноты, основанных на идеологических установках об усилении и обострении классовой борьбы.

Местные Советы являлись органами государственной власти. К ним относились областные, губернские, уездные и волостные Съезды советов. В городах и селениях создавались городские и сельские, поселковые Советы. Таким образом, местные представительные органы власти являлись звеном системы государственных органов.

Образование в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик и принятие в январе 1924 г. Конституции СССР не внесло каких-либо значительных изменений в систему организации государственной власти. Местное самоуправление по-прежнему не провозглашалось.

Конституция СССР от 5 декабря 1936 г. установила, что вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся. Это являлось серьезной новеллой конституционного законодательства. Советы депутатов трудящихся стали составлять политическую основу СССР.

7 октября 1977 г. была принята новая Конституция СССР, провозгласившая в ст. 2, что вся власть в СССР принадлежит народу, который осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов^[15].

В 1990—1992 гг. в Конституцию РСФСР вносятся изменения, связанные с распадом СССР и существенными изменениями, произошедшими в политической жизни общества. В Конституции РСФСР появляется новый самостоятельный раздел «Местное самоуправление в Российской Федерации». Там же закрепляется положение о том, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы — местные Советы народных депутатов.

Важно подчеркнуть, что местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тыс., а в РСФСР — около 28 тыс. местных Советов.

Существовали три основных звена в системе местных Советов: верхнее — Советы областей, краев, округов, городов с районным делением;

среднее — Советы районов; низовое — Советы городов без районного деления, села, поселка (сельские, поселковые Советы).

В советский период Москва была поделена на районы и соответственно в городе к числу местных представительных органов государственной власти относились районные Советы народных депутатов и Московский Совет народных депутатов. Количество районов менялось, но на момент «завершения» функционирования партийно-советской системы в Москве было 33 района, в каждом из которых действовали Совет народных депутатов и его исполнительный комитет, а также Районный комитет КПСС^[16], игравший основную роль в определении стратегии руководства районом.

Районные органы власти имели довольно скромные возможности в руководстве местным хозяйством. С учетом единства городского комплекса основными полномочиями по его руководству наделялись Московский городской Совет народных депутатов и его Исполнительный комитет (с многочисленными управлениями и отделами) и, конечно же, Городской комитет КПСС.

В последние годы существования СССР и КПСС в г. Москве была проведена реорганизация районов. В результате создано свыше 130 районов, в каждом из которых действовал Совет народных депутатов и организационно обособленный от него, хотя формально и подконтрольный ему, исполнительный комитет.

После ликвидации системы Советов народных депутатов указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» в районах г. Москвы единственными органами власти остались назначаемые сверху супрефекты и возглавляемые ими администрации. Город был поделен на 10 административных округов^[17].

• [1] См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928. С. 245.
• [2] См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 8.
• [3] См. об этом: Соловьев С. М. Чтения и рассказы по истории России. М., 1989. С. 26, 162.
• [4] См. подробнее: Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888.С. 7—8; Иванов В. Д. Откуда есть пошла Русская земля. Книга первая. М., 1986. С. 14.
• [5] Соловьев С. М. История России с древнейших времен. 5-е изд. Т. I. М., 1980. С. 51, 52.
• [6] В Новгороде и Пскове действовала древняя и традиционная для этих мест вечеваяформа самоуправления. Эта форма осуществления местного самоуправления просущество-вата до присоединения Новгорода и Пскова к Московскому государству.
• [7] См. подробнее: Беляев И. Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879.С. 572.
• [8] См.: Пушкарев С. Г. Обзор русской истории. М.: Наука, 1991. С. 214.
• [9] Эти лица выбирались только из «граждан первостатейных, добрых, зажиточныхи умных».
• [10] См.: Пушкарев С. Г. Обзор русской истории. С. 234.
• [11] См.: Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1875. Т. XLVII, С. 825.
• [12] Па сходах обсуждались «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, раскладывались отдельные гражданские сборы, подушные подати и т. п. Главной функцией посадскихсборов были выборы членов магистратов и ратуш, а также других должностных лиц. Причем закон запрещал оказывать давление на сходы со стороны членов магистратов, воеводи губернаторов. Избранные лица утверждались Главным магистратом и считались на государственной службе, в соответствии с чем получали чины.
• [13] Как известно, земские учреждения не были включены в систему государственных органов, а служба в них относилась к общественным обязанностям. Поскольку авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, в нем нет указания на какиебы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами.
• [14] Советские конституции по-разному именовали Советы. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила полновластие Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В Конституции РСФСР 1937 г. они стали называться Советами депутатов трудящихся. КонституцияРСФСР 1978 г. вводит новое понятие — «Советы народных депутатов», которые действовали вплоть до октября 1993 г.
• [15] См. об этом подробнее: История государства и права СССР. Ч. II (Советский период).С. 384−386.
• [16] Коммунистическая партия Советского Союза — КПСС.
• [17] См.: Государственная власть и местное самоуправление в Москве: учеб, пособие / подред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 8—9.