Субъекты производства по делам об административных правонарушениях

Подведомственность дел об административных правонарушениях

В зависимости от стадий ПДАП правила подведомственности устанавливаются при возбуждении дела об АП, его рассмотрении, пересмотре постановлений (определений) и иных решений по делам об АП, а также при исполнении постановлений по делам об АП.

Видовая (предметная) подведомственность дел об АП определяет, какой государственный орган уполномочен вести ПДАП.

На стадии возбуждения дела об АП в силу ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об АП составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об АП в соответствии с гл. 23 КоАП РФ.

Помимо предусмотренных случаев, протоколы об АП вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, должностные лица иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них Федерального закона либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ в случае передачи им осуществления полномочий РФ по государственному контролю и надзору, указанные в ст. 28.3 КоАП РФ. Протоколы об АП, предусмотренных ч. 2—4 ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ, — осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в пределах компетенции соответствующего органа. Протоколы об АП, предусмотренных ст. 17.7, 17.9 КоАП РФ, — уполномоченных осуществлять ПДАП в соответствии с КоАП РФ. Протоколы об АП, предусмотренных ст. 19.4.1, 19.26 КоАП РФ, — уполномоченных осуществлять государственный контроль (надзор).

Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об АП, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральным законодательством.

Протоколы об АП, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами ОВД (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между МВД России, и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий.

Часть 6.1 ст. 28.3 КоАП РФ устанавливает, что должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, перечень которых устанавливается законами субъектов РФ, вправе составлять протоколы об АП, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 и 20.1 ст. 19.4.1, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.7 КоАП РФ, при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), государственного финансового контроля, а также переданных им полномочий в области федерального государственного надзора.

Наряду со случаями, предусмотренными ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об АП, предусмотренных КоАП РФ и совершенных на территориях субъектов РФ, вправе составлять должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, если это предусмотрено нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об АП, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов РФ, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных РФ или субъектами РФ, а также при осуществлении муниципального контроля.

Нарушение требований должностной подведомственности при составлении протокола об АП является существенным нарушением норм процессуального права, влекущего отмену постановления по делу об АП.

На стадии рассмотрения дела в силу ст. 22.1 КоАП РФ дела об АП рассматриваются:

• 1) судьями (мировыми судьями). В п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 установлено, что необходимо исходить из следующих положений:
  • а) судьи районных судов рассматривают дела об АП, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, в том числе когда по делу проводилось административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ) либо когда санкция статьи, устанавливающей ответственность за АП, предусматривает возможность назначения наказания в виде административного выдворения за пределы России, административного приостановления деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной ГГС, ГГС субъекта РФ, муниципальной службы (абз.2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

Установив, что административное расследование фактически не проводилось, судье районного суда следует решить вопрос о его передаче мировому судье на основании п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. В случае проведения административного расследования по делу об АП в отраслях законодательства, не указанных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, судья выносит определение о передаче дела на рассмотрение мировому судье на основании п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ;

• б) судьи гарнизонных военных судов рассматривают дела обо всех АП, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, если они совершены военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы (абз.1 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ);
• в) судьи рассматривают также отнесенные к компетенции иных органов (должностных лиц) дела, указанные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, при условии, что они были переданы на их рассмотрение в связи с тем, что уполномоченный орган (должностное лицо) с учетом характера совершенного АП, личности субъекта, в отношении которого ведется ПДАП, и других обстоятельств признал необходимым обсудить вопрос о возможности применения мер наказания, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей.

Учитывая, что передача дел данной категории на рассмотрение судье относится к компетенции названных выше органов (должностных лиц), судья обязан принять дело к рассмотрению по существу;

• г) по общему правилу дела об АП, предусмотренных КоАП РФ, подведомственные судьям судов общей юрисдикции, рассматривают мировые судьи. Подсудность дел мировым судьям определяется путем исключения категорий дел, отнесенных к компетенции судей районных судов, военных судов и арбитражных судов;
• д) судьи судов общей юрисдикции не вправе рассматривать дела об АП, перечисленных в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также ИП, поскольку они подсудны судьям арбитражных судов. Указанный перечень АП является исчерпывающим. Дела, указанные в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, не подсудны судьям судов общей юрисдикции, когда по ним в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ проводилось административное расследование, а также когда ИП, совершивший АП, из числа названных в абз. З ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, утратил статус.

Если рассмотрение дела об АП не относится к компетенции судьи суда общей юрисдикции, а подведомственно арбитражному суду, то в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ судья выносит определение о передаче протокола об АП и других материалов дела по подведомственности.

Если вопрос о том, что дело об АП не относится к компетенции суда общей юрисдикции, выяснится в ходе рассмотрения дела, то в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ судья также выносит определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности;

е) дела об иных АП, отнесенных к компетенции судей (ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ) и не указанных в абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, подсудны судьям судов общей юрисдикции независимо от характера АП и статуса лица, привлекаемого к ответственности (в том числе дела об АП, совершенных юридическими лицами, а также гражданами, являющимися ИП).

Кроме того, дела об АП рассматриваются:

• 2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые в силу ст. 23.2 КоАП РФ рассматривают дела об АП, совершенных несовершеннолетними, и предусмотренных ст. 5.35, 5.36, 6.10, 20.22 КоАП РФ. Дела об АП, предусмотренных ст. 11.18 КоАП РФ и в области дорожного движения рассматриваются этими комиссиями, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело, передает его на рассмотрение указанной комиссии. Поскольку комиссия не может назначить виды наказания, отнесенные к исключительной компетенции судей, дело об АП, предусмотренном статьями, указанными в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, совершенной несовершеннолетним, может быть передано комиссией на рассмотрение судьи (п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ);
• 3) федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них Федерального закона либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ;
• 3.1) Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на него законом;
• 4) органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы;
• 6) органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими региональный государственный надзор либо переданные им полномочия в области федерального государственного надзора, указанными в гл. 23 КоАП РФ;
• 7) государственными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным в соответствии с законом на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного портового контроля, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также государственными учреждениями, подведомственными органам исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченным в соответствии с законом на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Должностная подведомственность дел об АП определена ст. 22.2 КоАП РФ — дела рассматривают должностные лица, указанные в главе 23 КоАП РФ.

От имени органов, указанных:

• — в п. 3 ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ, рассматривать дела вправе: руководители федеральных органов исполнительной власти, структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, структурных подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их заместители; иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с законом либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции;
• — в п. 4 ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ, — начальники арестных домов, исправительных учреждений, следственных изоляторов и изоляторов временного содержания;
• — п. 6 ч. 1 ст. 22.1 — 1) руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, их заместители; 2) руководители структурных подразделений указанных органов исполнительной власти субъектов РФ, их заместители.

Дела об АП, предусмотренных законами субъектов РФ, от имени органов, указанных в п. 3 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ.

От имени учреждений, указанных в п. 7 ч. 1 ст. 22.1 КоАП РФ, рассматривать дела об АП вправе руководители государственных учреждений, их заместители. От имени государственных учреждений, подведомственных МЧС России, — государственные инспектора по пожарному надзору.

Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об АП, обладают этими полномочиями в полном объеме, если гл. 23 КоАП РФ или законом субъекта РФ не установлено иное.

Территориальная подведомственность дел об АП, связанная с установлением места рассмотрения дел об АП, в силу ст. 29.5 КоАП РФ отвечает требованию, согласно которому дело об АП рассматривается по месту его совершения.

Местом совершения административного правонарушения является место совершения противоправного действия независимо от места наступления его последствий, а если такое деяние носит длящийся характер, — место окончания противоправной деятельности, ее пресечения; если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность (п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5).

Дело об АП, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, его проводившего.

Дела об АП несовершеннолетних, а также об АП, предусмотренные ст. 5.35, 6.10, 20.22 КоАП РФ, рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется ПДАП.

При наличии совокупности установленных данными нормами критериев по одному делу об АП судье необходимо установить приоритет между этими нормами (например, если по делу об АП, совершенном несовершеннолетним, было проведено административное расследование, нормой, определяющей территориальную подсудность, следует считать ч. 3 ст. 29.5 КоАП РФ).

Дело об АП, предусмотренном гл. 12 КоАП РФ, или АП в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта РФ, совершенного с использованием транспортного средства, и зафиксированном с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фотои киносъемки, видеозаписи, или средств фотои киносъемки, рассматривается по месту нахождения органа, в который поступили полученные материалы.

• 1. В случае совершения АП, связанных с выполнением каких-либо обязанностей в рамках государственного контроля или надзора, местом совершения такого АП является место нахождения лица, не исполнившего обязанность, но не место нахождения контролирующего (надзорного) органа¹.
• 2. В отношении дел об АП, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, ч. 1.2 ст. 29.5 КоАП РФ установлена исключительная территориальная подсудность, не подлежащая изменению в связи с заявлением лицом соответствующего ходатайства. Дела о таких АП, в том числе совершенных с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в частности сети «Интернет», рассматриваются по месту выявления АП, под которым следует понимать место, где должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об АП, либо прокурором устанавливались данные, указывающие на наличие события АП, и иные обстоятельства совершения правонарушения и был составлен протокол об АП, вынесено постановление о возбуждении дела^[1][2].

• [1] Обзор судебной практики Обзор судебной практики Верховного Суда РоссийскойФедерации за первый квартал 2004 года: утвержден постановлениями Президиума Верховного Суда РФ от 23.06.2006, 30.06.2004.
• [2] Пункт 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.06.2018 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и делоб административных правонарушениях, связанных с применением законодательствао публичных мероприятиях».