Многолетние финансовые программы и годовой бюджет Евросоюза

С 1988 г. в ЕС разрабатываются два бюджетных плана — годовой план и среднесрочный план в виде многолетних финансовых программ, первая из которых была рассчитана на 1988—1992 гг., затем на 1993— 1999 гг.; «Повестка дня 2000» — на 2000—2006 гг., четвертая семилетняя финансовая программа — на 2007—2013 гг., пятая — на 2014— 2020 гг. Ежегодный бюджет Евросоюза заключен в рамки многолетней, а с 2007 г. — семилетней, финансовой программы. Главная функция многолетней финансовой программы (МФП) заключается в установлении максимального уровня расходов ЕС для определенного вида деятельности на определенный период в целях поддержания финансовой стабильности. Бюджетное программирование в ЕС носит обязательный характер: Евросоюз обязуется выделять определенные средства по конкретным статьям расходов в рамках своих ежегодных бюджетов. Осуществление бюджетного программирования в рамках реализации стратегических программ представляет распределительную функцию европейских институтов в экономике Евросоюза.

Порядок разработки годового бюджета и многолетней финансовой программы включает несколько этапов. Комиссия ЕС выдвигает предварительный проект МФП, на его основе Совет готовит проект бюджета, который после обсуждения и одобрения в Европарламенте передается на рассмотрение сессии Европейского совета в составе глав государств и правительств стран ЕС. Одобрив текст бюджета, Европейский совет дает поручение Комиссии, Совету и Парламенту подготовить трехстороннее соглашение о многолетней финансовой программе, заключение соглашения означает окончательное принятие программы.

По правилам ЕС, бюджет должен быть одобрен всеми странами — членами, и планируемые доходы и расходы должны быть сбалансированы. Евросоюз, в отличие от стран — членов, не может брать средства взаймы для покрытия своих расходов. Принцип равновесия бюджета закреплен в Договоре (ст. 268), он означает, что планируемые расходы и доходы должны быть сбалансированы. Если в конце финансового года фиксируется превышение доходов над расходами, то положительное сальдо переносится на следующий год; дефицит переносится на счет расходов ЕС в будущем году. Бюджет должен быть одобрен всеми членами, и фактически каждая странами может оказывать давление на партнеров поддерживать выгодные ей статьи расходов.

Источники финансирования развития Евросоюза включают собственные ресурсы и другие источники. Собственные ресурсы образуют традиционные собственные ресурсы, доходы от НДС и доли ВИД стран ЕС. Традиционные собственные ресурсы считаются «естественными» собственными ресурсами, так как они собираются в рамках политики ЕС. Они включают таможенные сборы и сельскохозяйственные пошлины, которые взимаются с экономических транзакций странами — членами от имени Евросоюза и не являются доходами от вкладов стран — членов. Собственные ресурсы от НДС формируются на основе установления процентной ставки НДС для каждой страны ЕС. В 1970 г. максимальная ставка сбора НДС составляла 1% от общей базы, в 2000 г. — 0,5% от собранных доходов от НДС, на 2007—2013 гг. процентная ставка НДС была установлена на уровне 0,3%, в том числе для Германии — 0,15, для Нидерландов и Швеции — 0,10, для Австрии — 0,225%.

С 1988 г. страны отчисляют в бюджет ЕС определенную долю от своего ВНД, конкретная ставка отчисляемой доли определяется на каждый бюджетный год. Размер ставки зависит от разницы между планируемыми расходами и доходами от других источников и взимается только в том случае, если невозможно покрыть расходы за счет других поступлений в бюджет. В системе бюджетного финансирования предусмотрен механизм корректировки доли страны — члена; например, в 1984 г. Европейский совет ввел корректировку для Великобритании в размере 0,66% от отрицательного баланса.

К другим источникам бюджетных доходов относятся взносы третьих стран в программы ЕС, возврат неиспользованных средств, выделенных в качестве грантов ЕС, прибыль от просроченных платежей, а также балансы предыдущих годов, вычеты из вознаграждений сотрудников институтов ЕС.

Бюджет ЕС формируется из следующих источников:

• • таможенные пошлины и налоги на импортируемую продукцию из третьих стран;
• • отчисления стран от НДС;
• • отчисления стран от ВНД;
• • прочие поступления, в том числе от защитных и компенсационных пошлин, санкций, процентов, налогов с заработной платы чиновников ЕС.

Расходная часть бюджета поделена между целевыми фондами и программами. Основная часть бюджетных средств распределяется через пять структурных фондов. Европейский сельскохозяйственный фонд гарантий и Европейский фонд развития села, которые заменили в 2005 г. ФЕОГА (1964); с 1994 г. действует Фонд содействия рыболовству. Посредством Европейского социального фонда (1960) и Европейского фонда регионального развития (1975) оказывается помощь отстающим районам и нуждающимся социальным группам населения.

Фонд сплочения (1993) финансирует проекты в области защиты окружающей среды и развития транспортных сетей в государствах — членах, где подушевой ВВП не достигает 90% от среднего по ЕС. Средства Фонда солидарности (2003) предназначаются для оказания быстрой помощи пострадавшим от природных и техногенных катастроф. Ресурсы Европейского фонда выравнивания в условиях глобализации формируются из остатков и предназначены гражданам ЕС в форме прибавки к заработной плате или пособия на период переквалификации или поиска работы.

Бюджетные ассигнования на 2007 г. составили 119,2 млрд, на 2013 г. — 127 млрд евро (в ценах 2004 г.), что соответственно равнялось 1,1 и 1,0% ВНП ЕС, взносы стран — членов ЕС — 1,24% ВНП. За 2007—2013 гг. ассигнования на статью «Устойчивое развитие» повысились с 51,2 млрд до 58,3 млрд евро; при этом расходы на конкурентоспособность, включая научно-техническую, транспортную и общеобразовательную политику, увеличились с 8,4 млрд до 12,9 млрд евро и составили 7 и 10,1% в общих бюджетных расходах соответственно; на региональную политику — с 42,9 млрд до 45,3 млрд евро (36 и 35,7%).

Бюджетные ассигнования на статью «Сохранение и управление природными ресурсами» снизились с 53,5 млрд до 51,2 млрд евро, их доля сократилась с 44,9 до 40,3%; на статью «ЕС как мировой партнер», включая помощь странам-кандидатам, отчисления на политику соседства, гуманитарную помощь, акции по поддержанию мира и безопасности, — с 6,5 млрд до 8 млрд евро (5,2 и 6,3%).

Внебюджетное финансирование ЕС осуществляется через Европейский инвестиционный банк и Европейский инвестиционный фонд (ЕИФ). Членами ЕИБ являются страны — члены ЕС; банк действует на некоммерческой основе, предоставляет займы и дает гарантии под проекты, которые представляют общий интерес для Евросоюза. Банк финансирует проекты социально-экономического развития отстающих районов ЕС; оказывает техническую помощь проектам, финансируемым структурными фондами и Фондом сплочения; поддерживает проекты социально-экономического развития в странах Африки, Карибского и Тихоокеанского бассейнов (АКТ) и других странах и регионах.

Европейский инвестиционный фонд содействует экономическому росту и занятости в ЕС, он предоставляет гарантии по кредитам малым и средним предприятиям ЕС и странам-кандидатам на инновационные проекты. Акционерами ЕИФ являются Европейский инвестиционный банк, который имеет 2/3 в уставном капитале, Европейская комиссия (¼) и другие европейские финансовые институты.

Финансирование Общей аграрной политики ЕС — в 2005 г. ФЕОГА был разделен на два специализированных фонда. Европейский фонд сельскохозяйственных гарантий финансирует производство, сбыт сельскохозяйственной продукции, доходы фермеров (88% бюджета ОАП); Европейский аграрный фонд развития села занимается модернизацией сельского хозяйства, соблюдением социальных и природоохранных норм, комплексным развитием села, качеством и безопасностью продуктов питания (12% бюджета ОАП).

Ассигнования ЕС на проведение ОАП занимают первое место в бюджетном финансировании Евросоюза, что позволяет проводить дальнейшие преобразования в области сельского хозяйства. В 2005 г. началась реализация аграрной реформы Фишера, которая позволила сократить запасы, а по некоторым товарам их полностью ликвидировать за счет продаж. Главным нововведением стал единый аграрный платеж — фиксированная денежная сумма, которая дается каждому фермеру при условии соблюдения им агроэкологических и социальных требований. Остальная подавляющая часть дохода фермы зависит от эффективности, выбранной стратегии развития и рыночной ориентации.

Единый платеж способствует производству востребованной рынком продукции. Размер единого платежа, который получает ферма, напрямую зависит от того, как на ней соблюдаются нормы охраны труда, стандарты землепользования, охраны окружающей среды, условия содержания животных, безопасности и качества продукции.

«Повестка дня 2000» на 2000—2006 гг. установила потолок расходов на ОАП в размере 40,5 млрд евро до 2006 г. Цены вмешательства на ряд товаров были снижены на 15—20%, они распространялись и на новых членов ЕС, но нормы прямых выплат для них были ниже, чем для ЕС-15. Реализация «Повестки дня 2000» не сняла основные проблемы, в частности размер субсидий фермерам по-прежнему определялся номенклатурой и размерами производства, а не показателями эффективности.

На 2007—2013 гг. ассигнования на ОАП снизились на 4,5%, и их доля в бюджетных расходах сократилась с 44,9 до 40,3%. Большая часть ассигнований направляется на регулирование сельскохозяйственных рынков, что составило в 2007 г. 43,1 млрд евро (36,1%), в 2013 г. —.

40,6 млрд евро (32%); остальные средства передаются Европейскому сельскохозяйственному фонду гарантий, Европейскому фонду развития села и Фонду содействия рыболовству.

Региональная политика занимает второе место в бюджетном финансировании ЕС. Она осуществляется через Европейский фонд регионального развития (ЕФРР, 1975), Европейский социальный фонд (ЕСФ, 1960) и Фонд сплочения (1994), на финансирование которых в 2007 г. было выделено 42,9 млрд, в 2013 г. — 45,3 млрд евро, что составило 36 и 35,7% в общих бюджетах на соответствующие годы.

Региональная политика направлена на выравнивание диспропорций в социально-экономическом развитии стран — членов и приобрела особую значимость в условиях присоединения к Евросоюзу стран ЦВЕ. Наивысший показатель по уровню развития производительных сил в 2007 г. среди стран ЦВЕ имела Чехия — 20 200 долл. ВВП/на душу населения, что составило 81,4% к ЕС-27 (24 800 долл.), самый низкий показатель имела Болгария — 9500 долл. ВВП, что равнялось 38,3% к ЕС-27.

Большой разрыв сохранялся и между странами — членами ЕС-15, где лидерами были Люксембург — 68 500 долл. ВВП/на душу населения, Ирландия — 36 300 долл., Нидерланды — 32 500 долл.; самые низкие показатели имели Португалия (18 500), Греция (24 300) и Италия — 25 200 долл. ВВП/на душу населения.

Для проведения региональной политики ЕС располагает безвозмездными субсидиями структурных фондов (ЕФРР, ЕСФ, Фонд сплочения) и внебюджетными средствами Европейского инвестиционного банка. Региональная политика пересматривается каждые семь лет одновременно с многосторонней финансовой программой, очередная реформа которой состоялась в 2014 г. В программе на 2007—2013 гг. деятельность структурных фондов имела три направления: конвергенция, конкурентоспособность, развитие человеческого капитала.

Конвергенция означает содействие развитию районов, имеющих ВВП на душу населения ниже 75% к ЕС; в таких районах проживает пятая часть населения ЕС-15 и 90% новых стран — членов ЦВЕ. В рамках этого направления осуществляются проекты в сфере транспорта и связи, НИОКР, туризма, здравоохранения, образования, малого и среднего бизнеса. Конкурентоспособность означает помощь промышленным и сельскохозяйственным территориям с чрезмерной безработицей, особенно среди молодежи, со структурными трудностями и признаками упадка.

Развитие человеческого капитала направлено на преодоление долгосрочной безработицы и неравенства на рынке труда; на оказание поддержки образовательным учреждениям, центрам профессиональной переподготовки и государственной службы занятости. Направление не имеет территориальной привязки и финансируется целиком из Европейского социального фонда, который участвует в программах по всем трем направлениям и распоряжается 1/3 средств всех структурных фондов.

Вклад фондов в тот или иной проект по принципу дополнительного участия в рамках направления «конвергенция» не может превышать 75% всех затрат, в рамках остальных двух направлений — 50%. Большинство проектов разрабатываются странами — членами; совместные проекты ЕС финансируются через специальную программу.

В отличие от структурных фондов Фонд сплочения оказывает содействие отстающим государствам, а не районам, которые имеют ВВП на душу населения ниже 90% среднего по ЕС. Помощь Фонда сплочения обусловленная; это значит, что заинтересованные страны принимают на себя обязательства по выполнению и соблюдению маастрихтских критериев конвергенции.

Фонд финансирует только проекты, связанные с защитой окружающей среды и строительством трансъевропейских коммуникационных сетей, он предоставляет до 85% бюджета проекта. Ассигнования на политику социально-экономического сплочения в 2007—2013 гг. планировались в размере 308 млрд евро, из которых расходы по линии Фонда сплочения составили 61,6 млрд евро. Ежегодные расходы на политику сплочения составляют более трети бюджета ЕС. Главными получателями помощи в рамках политики сплочения в 2007—2013 гг. были Польша (59,7 млрд евро), Испания (31,5 млрд), Италия (25,6 млрд), Чехия (23,7 млрд), Германия (23,5 млрд), Венгрия (22,4 млрд), Португалия (19,1 млрд), Греция (18,2 млрд), Румыния (17,3 млрд), Франция (12,7 млрд евро).

19 ноября 2013 г. Европейский парламент одобрил Многолетнюю программу финансового развития Евросоюза на 2014—2020 годы. Впервые в истории Евросоюза итоговая смета бюджетных расходов оказалась на 4,3% меньше той, что была запланирована и предложена Еврокомиссией. Предусмотрен предельный уровень дополнительных расходов на непредвиденные обстоятельства в размере 36,8 млрд евро (или 0,04% совокупного ВИД). Эти затраты обеспечат Резервный фонд по оказанию чрезвычайной помощи, Европейский фонд адаптации к условиям глобализации, Фонд солидарности, а также Европейский фонд развития. Специальный финансовый инструмент возместит издержки в случае превышения максимально допустимых пределов ежегодного бюджета.

Затраты на экономическое, социальное и территориальное сплочение снизятся до 325,1 млрд. При этом вводятся в действие общие правила для всех европейских бюджетных фондов, упрощаются процедуры в целях повышения результативности реализации программ и проектов в данной сфере деятельности ЕС; концентрируются усилия на ограниченном спектре целей в рамках действующей стратегии «Европа-2020»; заключены новые партнерские соглашения для налаживания лучшей координации между государствами — членами и ЕК. Финансирование по линии региональной политики рассматривается как стимул для достижения ориентиров, установленных стратегией ЕС «Европа-2020»; предполагается установление прямой зависимости предоставления средств из европейских фондов от выполнения государствами — членами обязательств по сокращению бюджетного дефицита и размеров государственного долга.

Экономические неурядицы в ЕС заставили европейские власти значительно увеличить расходы на создание новых рабочих мест через Европейский социальный фонд и Европейский фонд регионального развития. В рамках Инициативы молодежной занятости решено направить не менее 6 млрд евро (из них в 2014—2015 гг. — 2,1 млрд евро) на помощь в трудоустройстве молодых людей в возрасте до 25 лет, которые впервые выходят на рынок труда в периферийных странах Евросоюза, где уровень безработицы превышает четверть трудоспособного населения. Для молодых европейцев откроются новые возможности и в плане обучения и работы за рубежом — в рамках программы «Эразмус+» с бюджетом почти 15 млрд евро, что на 40% больше, чем в прошлый период.

Ключевым направлением станет поддержка малых и средних предприятий, которые составляют около 99% общего числа европейских фирм и создают около трети рабочих мест в частном секторе. Объем финансирования различных программ оказания помощи малому и среднему бизнесу через Европейский фонд регионального развития удвоится — с 70 млрд до 140 млрд евро в 2014—2020 гг.

Для повышения конкурентоспособности ЕС запускается новая программа научных исследований и инновационных разработок «Горизонт-2020» с бюджетом почти 80 млрд евро. Получателями финансовой поддержки становятся университеты, исследовательские центры и предприниматели с целью налаживания тесного взаимодействия между образованием, наукой и бизнесом; получат поддержку стартапкомпании и специализированное постдипломное обучение; особое внимание уделяется международному сотрудничеству в сфере высоких технологий.

ЕК стремится придать новый импульс Единому внутреннему рынку, усилив гармонизацию национальных налоговых систем, устранив национальные запреты и исключения, сократив число случаев мошенничества при сборе НДС, а также упростив бюджетный процесс в ЕС и придав ему большую транспарентность. В связи с этим, подготавливая проект Многолетнего финансового плана на 2014—2020 гг., ЕК планировала изменить систему налоговых отчислений в общий бюджет Евросоюза. Предполагалось, что переход на новую систему завершится к 2018 г.