Управление государственным долгом, его обслуживание

Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.

Управление государственным долгом осуществляет Правительство РФ в пределах своих полномочий.

Целями управления государственным долгом являются:

• o сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;
• o сохранение стоимости обслуживания государственного долга;
• o обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме по более низкой стоимости на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных трудностей страна может прибегнуть и к рефинансированию государственного долга.

Под рефинансированием понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

Например, наша страна использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%-ному внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа — внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты курсовой разницы.

Рефинансирование использовалось и при выпуске казначейских обязательств государства. По мере из реализации выделялись дополнительные средства для погашения займов 1955;1956 гг., размешавшихся среди населения по подписке.

Активно рефинансирование применяется при выплате процентов и погашений по внешней части государственного долга. Непременным условием предоставления новых займов является репутация страны — должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность.

Займы погашаются путем проведения тиражей выигрышей (когда вместе с суммой выигрыша выплачивается и нарицательная стоимость облигации), а также тиражей погашения по выигрышным и процентным займам или посредством выкупа государственных ценных бумаг у кредиторов. Выплата доходов по займам производится путем проведения тиражей выигрышей, ежегодной оплатой купонов банками или переводом суммы дохода в безналичном порядке на счета предприятий и организаций. Безналичный порядок получения дохода был предусмотрен по государственному внутреннему пятипроцентному займу 1990 г., размешенному по предприятиям, а также банкам, страховым и другим финансово-кредитным учреждениям.

Выплата выигрышей, годовых процентов, сумм по погашению займов составляет основную долю расходов по управлению государственным долгом. К последним относятся также расходы по изготовлению, пересылке и реализации ценных бумаг государства, проведению тиражей выигрышей, тиражей погашения и некоторые другие расходы.

Государство должно заботиться об эффективности государственного кредита. Поверхностное представление о результативности заемных операций можно получить из сопоставления сумм ежегодных поступлений по системе государственного кредита. Относительно полное представление об эффективности государственных кредитных операций дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по системе государственного кредита к сумме расходов, выраженное в процентах.

Эффективность кредита (Э) определяется по формуле Э = ((П-Р)/Р) х 100,.

где П — поступления по системе государственного кредита; Р — расходы по системе государственного кредита.

Однако сумма поступлений по системе государственного кредита и превышение поступлений над расходами по кредитным операциям не дают исчерпывающей характеристики их эффективности. Следует учитывать также положительное воздействие государственного кредита на состояние бюджета государства и денежного обращения страны, укрепление доверия населения к финансовой деятельности государственных структур и в итоге на благоприятные тенденции в экономическом развитии общества.

По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет отношение всех платежей по задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и услуг, выраженное в процентах. Безопасным уровнем обслуживания государственного долга принято считать его значение до 25%. В нашей стране коэффициент обслуживания внешней задолженности значительно превышает допустимые пределы.

На достижение эффективности государственного кредита направлены такие меры в области управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирования займов.

Под конверсией понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаше всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов.

Под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга.

Унификация займов — это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее.

Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т. е. когда несколько ранее выпушенных облигаций приравниваются к одной новой облигации.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпушенным займам. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций государства обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. Отсрочка погашения внешних займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами. При этом отсрочка погашения долга может и не повлечь приостановку выплаты процентов по нему.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним пли по всему государственному долгу).

Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т. е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей. Заметим, что в настоящее время Правительство РФ признало часть внешней дореволюционной задолженности.

Важной является сфера управления государственным долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. При определении условий эмиссии займов, главными из которых являются уровень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов, государство обязано руководствоваться не только интересами достижения максимальной финансовой эффективности займов, но и учитывать реальную конъюнктуру на финансовом рынке. Успех новых займов может быть обеспечен только в том случае, если правильно учтены положение в экономике, состояние денежного обращения, уровень доходности и сроки действующих займов, предоставляемые льготы кредиторам и многие другие факторы.

Изготовление, хранение и рассылка облигаций государственных займов возложены на соответствующие подразделения министерства финансов, реализация ценных бумаг государства — на банковскую систему.

При управлении государственным долгом используется также его реструктуризация — погашение долговых обязательств с согласия кредиторов, с рассрочкой платежа (т.е. принятия других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков погашения (пересмотр сроков платежей, списание части долга).

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного долга:

• o обмен одних долговых обязательств на другие (схема «облигации-облигации»);
• o обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программы приватизации (схема «облигации-акции»);
• o досрочный выкуп долговых обязательств с дисконтом (схема «выкуп»);
• o списание части долговых обязательств.

В целях управления государственным долгом и его снижения в России разрабатывается программа государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год с указанием цели, источников и объемов заимствований, а также сроков возврата. В результате процедуры управления долг уменьшается, а в ряде случаев и увеличивается. Если долг или его часть списываются, то при условии взятия новых займов.

Разрабатывается также программа государственных внутренних заимствований РФ на покрытие дефицита.

Все средства, поступающие в бюджет от заимствований, включая средства, расходуемые на обслуживание и погашение государственного долга, отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета.

Система управления государственным долгом представляет собой взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику страны.

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

В рамках управления государственным долгом раздельно ведутся две книги по учету государственного долга:

• o Государственная долговая книга РФ в отношении государственного внутреннего долга;
• o Государственная долговая книга РФ в отношении государственного внешнего долга.

Методология учета долговых обязательств в значительной степени различается в различных подразделениях Минфина России, осуществляющих учет не только по категориям долга, но и по видам долговых обязательств, что затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований.

Выплаты процентов подолгу, и постепенное погашение основной суммы долга называется обслуживанием долга.

Чрезмерное увлечение Правительства РФ в начале рыночных реформ кредитами негативно сказывалось на бюджете, а, следовательно, на финансировании отраслей экономики и социальной сферы.

При недостатке налоговых и неналоговых средств для формирования доходов бюджета государство использует свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов путем заимствования средств, накапливая задолженность, что в конечном итоге ведет к увеличению государственного долга.

Политика РФ в области государственного долга. В соответствии с принципами долговой политики в 2005 и 2006 гг. Российская Федерация осуществляла досрочное погашение государственных внешних долговых обязательств. В январе 2005 г. досрочно в полном объеме был погашен остаток долговых обязательств перед МВФ. В июне 2006 г. РФ полностью погасила задолженность перед Парижским клубом кредиторов.

В настоящее время уровень государственного долга сохраняется на безопасном уровне менее 9% ВВП (объем внешнего долга к концу 2010 г. составил 2,8% ВВП), что обеспечивает устойчивость бюджетной системы и способствует укреплению международного авторитета России как государства со значительным запасом финансовой и долговой устойчивости, имеющего репутацию добросовестного заемщика и стремящегося конкретными мерами политики улучшить инвестиционный климат в стране.

Государственная долговая политика России на 2008;2010 гг. не предусматривала привлечения финансовых несвязанных кредитов на внешнем рынке.

Принципы государственной долговой политики РФ:

• o замещение государственного внешнего долга внутренними заимствованиями;
• o развитие рынка государственных ценных бумаг;
• o использование государственных гарантий, для ускорения экономического роста;
• o использование инструментов долговой политики с целью осуществления дополнительной стерилизации излишней денежной массы и борьбы с инфляцией.

В области внутренних заимствований долговая политика в 2010;2013 гг. будет исходить из целей развития рынка государственных ценных бумаг. Ключевыми задачами станут повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга и сохранение оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг.

В этот период планируется положительное сальдо заимствований на внутреннем рынке, не приводящее к увеличению процентных ставок. Заимствования на рынке государственного внутреннего долга в основном будут носить среднеи долгосрочный характер.

Ограничение заимствований на внутреннем рынке при почти полном отказе от внешних заимствований в сочетании с досрочным погашением значительной части внешнего долга из средств Стабилизационного фонда привело к тому, что размеры государственного долга упали до уровня около 7% ВВП, что значительно ниже, чем у большинства развитых стран и переходных экономик. Значительно снизилась нагрузка на бюджет по обслуживанию долга.

Рассмотрение состояния государственного долга РФ позволяет выделить следующие основные моменты:

• o большую часть российского долга (в том числе долга СССР) составляют краткосрочные заимствования, именно из-за этого на протяжении последних десяти лет так часто возникал вопрос о реструктуризации задолженности;
• o отсутствует система долгового управления, т. е. долгами в России занимаются Минфин России, Внешэкономбанк, частично Банк России. Не существует единого органа, который занимался исключительно проблемами долга, хотя подвижки в этом вопросе есть;
• o погашение и обслуживание государственного дол га в настоящее время уделяется приоритетной задачей;
• o правительство стало осознавать проблему предстоящих значительных выплат по внешнему долгу в ближайшие годы, о чем свидетельствует прописанный в бюджете механизм создания Резервного фонда и заявления руководства страны о досрочном погашении обязательств перед кредиторами;
• o выдаваемые России кредиты принесли ей мало пользы и привели к увеличению долгового бремени.

Снижение долгового бремени и выход страны из «долговой ловушки» возможен лишь при значительном устойчивом росте национального производства и реализации социально-экономической политики, обеспечивающей необходимые условия для подъема деловой и инвестиционной активности. Средние темпы роста ВВП не должны опускаться ниже 4% в год. Профицит бюджета должен направляться на плановое и досрочное погашение долга.

Лидеры государств «Группы 20» по итогам саммита в Торонто в конце июня 2010 г. пришли к общему пониманию, что дефициты бюджетов должны быть снижены, как минимум, вдвое к 2013 г., а соотношение государственного долга к ВВП должно быть стабилизировано к 2016 г. Такие обязательства взяла на себя и Россия.

В 2010 г. источниками покрытия дефицита федерального бюджета в России являлись средства резервных фондов и заимствования. Однако уже со следующего года заимствования станут основным источником покрытия дефицита, что при сохраняющемся дефиците означает существенный (более чем в 1,5 раза) рост расходов на обслуживание долга — ориентировочно с 300 млрд руб. в 2010 г. до свыше 500 млрд руб. в 2013 г.

По оценке Минфина России, если российская экономика в ближайшее десятилетие ежегодно будет расти на 4%, а дефицит федерального бюджета будет поддерживаться на уровне 3%, то к 2020 г. государственный долг достигнет 33% ВВП против нынешних 10%. При этом процентные расходы федерального бюджета вырастут до 3−4% ВВП при ставках заимствования 6−8%.

Необходимость погашения государственного долга требует изыскания дополнительных ресурсных поступлений в бюджет, а они могут быть получены (если не считать новых займов) только с помощью налогов. К тому же погашение долговых обязательств и уплата процентов по ним отвлекает часть бюджетных доходов от производительного использования, сокращает возможности наращивания производственного и интеллектуального потенциала общества, за что расплачиваются уже будущие поколения. На его обслуживание иногда уходило почти четверть расходов бюджета.

Оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами является целью деятельности Минфина России. Эта проблема остается актуальной, несмотря на то, что в предшествующий период объемы государственного долга России планомерно снижались. Ее достижение предполагает решение ряда ключевых задач, а именно:

• o обеспечения приемлемого и экономически обоснованного объема и структуры государственного долга России;
• o сокращения стоимости обслуживания и совершенствование механизмов управления государственным долгом;
• o повышения эффективности управления зарубежными финансовыми активами РФ.

Минфин России осуществляет управление государственным долгом, включая ведение государственных долговых книг, разработку программ государственных внутренних и внешних заимствований, программ государственных гарантий в валюте РФ и в иностранной валюте, а также осуществляет ряд иных процедур (бюджетных, финансовых, учетных, организационных и т. д.), направленных неэффективное регулирование государственного долга России и снижение влияния долговой нагрузки на экономику страны.

Важным направлением совершенствования системы управления государственным долгом РФ является переход к современным методам активного управления долговыми обязательствами для минимизации стоимости обслуживания и сопряженных с ним рисков, для проведения эффективной государственной долговой политики и совершенствование долговых инструментов РФ1.

Если власти будут проводить грамотную экономическую политику, какую они осуществляли в начале второго тысячелетия, то проблема внешнего долга нашей страны в ближайшие годы может быть полностью решена.