1960-е гг.: организационное объединение Европейских сообществ

Созданные в 1950;е гг. три Европейских сообщества представляли собой организации, включавшие одни и те же страны Европы (тогда, напомним, их было шесть), ставившие перед собой одинаковые цели и действовавшие, в принципе, в одной и той же сфере общественной жизни (социально-экономические отношения).

Закономерен вопрос: есть ли необходимость в таком случае сохранять для ЕОУС, ЕЭС и Евратома три отдельные системы руководящих органов (институтов), тем более что, как видел читатель в предыдущем разделе, институты трех Сообществ устроены весьма похожим образом? Частично ответ на него был дан уже при заключении Римских договоров 1957 г. Подписанное и вступившее в силу вместе с ними дополнительное соглашение — Конвенция о некоторых общих институтах — предусматривало создание единого Суда Европейских сообществ и единой Ассамблеи Европейских сообществ.

В результате, когда в 1958 г. ЕЭС и Евратом приступили к функционированию, их представительный и судебный институты начали действовать одновременно как институты для всех трех Сообществ, вместе взятых. Вместо трех отдельных ассамблей — для ЕОУС, ЕЭС и Евратома — стала работать одна Ассамблея. То же самое относится и к Суду.

Однако два ведущих политических института у разных Сообществ первоначально были раздельными: продолжал функционировать Верховный орган ЕОУС, а параллельно с ним работали Комиссия ЕЭС и Комиссия Евратома; аналогичным образом функционировали три разных Совета.

Конец этой практике был положен в середине 1960;х гг. В 1965 г. был подписан, а в 1967 г. вступил в силу Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии Европейских сообществ, более известный под названием (неофициальным) " Договор о слиянии" . Содержание этого документа понятно уже из его заголовка: вместо двух Комиссий (ЕЭС и Евратома) и Верховного органа ЕОУС создана Комиссия Европейских сообществ, точно таким же способом был учрежден единый Совет^[1].

После «Договора о слиянии» три Сообщества de facto превратились в единую организацию, управляемую общими институтами, а значит, одними и теми же людьми. В зависимости от предмета и категории вопроса Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд Европейских сообществ руководствовались нормами Договора о ЕОУС (если предмет — сфера угля и стали), Договора о Евратоме (для решений по вопросам атомной энергетики) или, чаще всего, Договора о ЕЭС (для всех остальных вопросов).

1970;е гг.: Европейское политическое сотрудничество

Интеграция в рамках Сообществ, а ныне ЕС предполагает не только создание общего рынка и проведение общей внутренней политики в разных областях через наднациональные институты, но и осуществление единой «европейской» внешней политики по отношению к странам, не входящим в эти организации, официально называемых в источниках права ЕС «третьи государства» (или «третьи страны»).

" Если в прошлом европейские страны [государства — члены Сообществ] были способны играть ведущую роль на международной сцене в индивидуальном качестве, то современные международные проблемы лишь с трудом могут решаться ими поодиночке. Произошедшие в мире изменения, все большая концентрация возможностей и ответственности в руках крайне ограниченного числа крупных держав требуют, чтобы Европа объединилась и все больше и больше говорила единым голосом, если хочет быть услышанной и играть достойную ее роль в мире" (Декларация о европейской индивидуальности, принята на встрече в верхах руководителей государств — членов Европейских сообществ 14 декабря 1973 г.).

Процесс формирования «европейской» внешней политики начался еще в 1950—1960;е гг. Обладая международной правосубъектностью, ЕЭС, а также два других Сообщества получили возможность выступать едиными представителями всех своих стран и народов в международных отношениях.

Экономической основой для единого внешнеполитического курса ЕЭС стало досрочное создание в 1968 г. таможенного союза, в результате чего все пространство ЕЭС и других Сообществ превратилось в единую таможенную территорию, на границах которой действует единый таможенный тариф.

Предметом внешней политики Европейских сообществ служили только вопросы внешней торговли и другие, преимущественно экономические отношения. В то же время остальные, чисто «политические» вопросы международной жизни по-прежнему решались государствами-членами самостоятельно.

Начало процессу интеграции государств-членов в сфере внешней политики в целом было положено на рубеже 1960−1970;х гг. В соответствии с решением, принятым в 1969 г. на встрече глав государств или правительств стран Европейских сообществ в Гааге, был создан специальный комитет из дипломатов от всех стран ЕЭС. Документ, подготовленный этим комитетом, — Доклад о проблемах политической унификации (известный также как «Доклад Давиньона» — по имени бельгийского дипломата, руководившего работой комитета) после утверждения министрами иностранных дел государств-членов 27 октября 1970 г. положил начало Европейскому политическому сотрудничеству.

Европейское политическое сотрудничество (ЕПС) было создано как специальный организационный механизм координации действий государств — членов Европейских сообществ на международной арене с целью постепенного формирования «европейской» внешней политики (термин «политическое» в данном случае относился к вопросам именно внешнеполитической направленности). Элементами данного механизма являлись, прежде всего, регулярные (не менее двух, а затем четырех раз в год) встречи министров иностранных дел, а также вспомогательные органы: Политический комитет (в составе политических директоров от каждого государства-члена), рабочие группы по разным вопросам, в том числе созданная в 1973 г. так называемая Группа корреспондентов (состоящая из «европейских корреспондентов» в министерствах иностранных дел, она имела своей задачей «следить за осуществлением политического сотрудничества и изучать проблемы организационного и общего характера»).

Как видно из сказанного, а также из самого названия «Европейское политическое сотрудничество», новое интеграционное формирование носило чисто межправительственный характер. В отличие от Европейских сообществ, где нормативные и другие акты издавали наднациональные институты, наделенные властными полномочиями, в рамках ЕПС все решения принимались непосредственно государствами по общему согласию через своих министров или иных должностных лиц дипломатических ведомств.

Институты Европейских сообществ могли принимать участие в обсуждении вопросов ЕПС, но лишь с правом совещательного голоса (Комиссия) или проводить дебаты по вопросам внешней политики, не влекущие за собой юридически обязательных последствий (Ассамблея). Более того, правила, определяющие механизм ЕПС, не были закреплены в учредительных договорах Сообществ. Их источниками служили документы чисто политического, а не правового характера. «Нормативную базу» ЕПС составили три доклада министров иностранных дел государствчленов: вышеупомянутый «Доклад Давиньона» 1970 г., доклад «О сотрудничестве в области внешней политики» 1973 г. и доклад «О Европейском политическом сотрудничестве» 1981 г.

В результате в 1970;е гг. процесс западноевропейской интеграции разделился на две отдельные «ветви», «организационные структуры»: с одной стороны, Европейские сообщества, de facto, представляющие собой единую надгосударственную организацию в социально-экономической сфере, с другой — Европейское политическое сотрудничество, занимавшееся вопросами внешней политики. При этом и Сообщества, и ЕГ1С имели один и тот же состав государств-членов.

Подобный дуализм наложил свой отпечаток на первоначальное устройство ЕС, как он был образован в 1992 г. Европейское политическое сотрудничество стало прообразом общей внешней политики и политики безопасности, которая стала в 1992 г. второй «опорой» в структуре ЕС (см. 1.4.5).

• [1] В соответствии с Договором о слиянии также произошло объединение бюджетов ЕОУС, ЕЭС и Евратома в единый административный бюджет (впоследствии «общий бюджет Европейских сообществ»). Однако в данном случае слияние не было полным, так как ЕОУС вплоть до его ликвидации в 2002 г. сохраняло особый «операционный бюджет». См.: Desmoulin С. Droit budgetaire de 1'Union europeenne. Paris: LGDJ, 2011. P. 32.