Основы организации. 
Государственная и муниципальная служба

ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные концепции организации государственной службы в США и Западной Европе;
• • основы организации государственной и муниципальной службы в государственных органах и организациях в США и Западной Европе;

уметь

• использовать полученные знания в управленческой практике;

владеть

• навыками анализа и эффективного применения передового зарубежного опыта в сфере государственной и муниципальной службы.

Основы организации государственной службы в США и Западной Европе

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях, являясь одним из видов социальной деятельности людей, развивается самостоятельно в каждом государстве, опираясь на исторически сложившиеся обычаи и традиции конкретного общества. Однако заимствования неизбежны, и, пожалуй, невозможно спорить с тем, что опыт, как положительный, так и отрицательный, зарубежных стран в части организации государственной службы, безусловно, ценен и для нашего государства. При этом наибольший интерес для Российской Федерации представляет опыт государств с федеративным устройством, поскольку особенностью правового регулирования общественных отношений, связанных с отправлением государственной службы, там является наличие двух блоков законодательства — федерального уровня и уровня субъектов федерации.

Все системы государственной службы, существующие в мире, можно разделить на два вида: кадровую и контрактную.

Кадровая государственная служба предполагает длительное (вплоть до пожизненного) нахождение на ней, при этом правовой статус государственных служащих значительно отличается от статуса прочих наемных работников. Государственные служащие отличаются меньшей мобильностью, в их число достаточно сложно попасть. Такие системы действуют в ряде стран, где существует так называемое традиционное понятие чиновничества, например Германии и Франции. Статус чиновника при этом несет в себе как преимущества (например, в Германии чиновники не могут быть уволены, а лишь переведены с одного места работы на другое), так и недостатки (как пример — отсутствие права на забастовку все в той же Германии).

Вторая разновидность системы государственной службы, контрактная, по своему характеру приближена к обычному пониманию трудоустройства и работы. При такой системе государственные служащие фактически являются менеджерами, чьим начальником выступает государство, но не само по себе, а в лице конкретного государственного органа, обладающего широкими полномочиями по решению всех вопросов взаимоотношений со служащими. Правовой статус государственного служащего во многом схож со статусом работников частных компаний (разумеется, существуют и исключения — скажем, совершенно иным правовым статусом обладают военнослужащие и ряд других специфических категорий). Контрактная система характерна для США.

В России же в настоящее время государственная служба носит эклектичный характер, заимствуя черты различных систем. Рассмотрим законодательство о государственной службе Соединенных Штатов Америки и двух европейских государств — Федеративной Республики Германии и Французской Федеративной Республики, опыт которых в России тщательно изучается и откуда наиболее часто производятся полезные заимствования.

Государственная служба Германии

Обладание чиновничеством, которое служит составной частью государственного механизма, является, согласно законодательству ФРГ, одним из признаков органа управления. Чиновничество наделяется широкими административными полномочиями, государственными, или публичноправовыми функциями.

В современной правовой литературе ФРГ чиновником именуется тот, «кто находится в государственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции». Таким образом, чиновник — это лицо, выполняющее действия, но поручению государства, в том числе хозяйственные и научно-технические. Однако право государственной службы, или чиновничье право, считается отраслью административного, а не трудового права, а чиновники по своему правовому положению отличаются от служащих, работающих по найму. Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в ФРГ неидентичны. Например, прекращение служебных отношений между чиновником и государством может иметь место лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник выходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

Кроме того, связи чиновников с государством рассматриваются как «публично-правовые, а служащих и рабочих — как частно-правовые». Чиновники назначаются, а с рабочими и служащими заключается трудовое соглашение. Трудовой договор может быть расторгнут, а чиновники назначаются пожизненно. Оплата труда чиновников — это установленное денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию; служащие и рабочие получают пенсию на основе договора о социальном страховании.

По численности персонала чиновников в различных отраслях управления ФРГ ведущие места занимают административно-политический аппарат и учреждения внешних сношений, финансовый аппарат, полиция и общественная безопасность. На последнем месте по численности занятых в них чиновников стоят органы управления в области энергетики, водного хозяйства и ремесел, общественного транспорта и информации.

Для чиновничества ФРГ, как и других западноевропейских стран, свойственны архаичные организационные принципы. Корпус чиновничества организуется на началах иерархической соподчиненности. Чиновничество Германии представляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации.

Наличие чиновничества в ФРГ как особой группы людей, связанных с государственной службой, основывается на положениях п. 4 и 5 ст. 33 Основного закона ФРГ, в которой говорится о существовании на государственной службе лиц, связанных «узами публично-правовых отношений службы и верности». Им, в отличие от обычных служащих, поручается «осуществление властных полномочий». «Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников». Эти конституционные положения более развернуто сформулированы в законах о чиновниках, важнейший из которых — это Федеральный закон о чиновниках, принятый в 1953 г. и действующий сейчас в редакции 1985 г. Этот закон дает общее определение статуса чиновников, в нем сформулированы принципы их назначения, продвижения по службе, определены права и обязанности, условия, которым должен соответствовать чиновник.

Конституция ФРГ (ч. 2 ст. 33) устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией». Таким образом, претендент, хотя и не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, однако имеет право на компетентную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности. Вместе с тем, в тех областях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, допускается на основании ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции ФРГ при равной профессиональной подготовке отдавать предпочтение женщинам при замещении должностей государственных служащих.

Исторический экскурс

Первоначально нынешняя Конституция ФРГ, выработанная в 1948—1949 гг. только для Западной Германии, носила временный характер, что обосновывалось тем, что существовала надежда на создание единого немецкого государства, поэтому вместо названия «Конституция» документ получил название «Основной закон». Основным законом для всей Германии Конституция ФРГ стала в 1990 г. В мае 2015 г. состоялось празднование ее 65-летия.

При общем равном доступе к государственной службе законодатель закрепляет условия, которым они должны соответствовать (§ 7 Закона о федеральных служащих): чиновник должен быть психически и физически здоровым, должен иметь необходимые для административного работника черты характера, устойчивое материальное положение; должен быть немцем, но национальности; должен присягнуть, что всегда будет защищать свободный демократический строй, опираясь па Основной закон.

В ч. 3 ст. 33 Основного закона ФРГ установлен принцип равенства на государственной службе. Никто не может быть ущемлен в своих нравах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения.

Принято различать следующие три основания возникновения государственно-служебных (или «чиновничьих») отношений:

• — назначение на должность на основании административного акта по усмотрению руководителя учреждения;
• — зачисление на должность вследствие успешной сдачи конкурсных экзаменов;
• — кооптация и избрание на должность.

Персонал публичных учреждений ФРГ комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса на замещение вакантной должности возложена на высшую инстанцию. Например, министр образования отвечает за проведение конкурса на замещение должности в сфере образования. В его обязанности входит изменение, в случае необходимости, требований к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических для каждой земли особенностей. Изменения и уточнения могут быть внесены министром внутренних дел, министром финансов и другими высшими должностными лицами.

На территории земель действуют свои законы о чиновниках. Для унификации правового положения земельных чиновников в 1957 г. был принят Федеральный закон об унификации права, регулирующего статус земельного чиновника. В настоящее время он действует в редакции 1985 г. Большинство норм этого закона носят рекомендательный характер.

Основными действующими федеральными законодательными актами, регулирующими вопросы государственной службы Германии, являются:

• — Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г. (с изменениями и дополнениями);
• — Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. (с последующими изменениями и дополнениями);
• — Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. (в новой редакции от 8 марта 1990 г.);
• — Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 1976 г. (в новой редакции от 24 октября 1990 г.);
• — Устав федерального дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.;
• — Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. (в новой редакции от 6 февраля 1991 г.)•

Кроме этих законов в ФРГ действуют правительственные распоряжения по поводу защиты интересов персонала государственных учреждений, о рабочем времени федеральных чиновников, об отпусках федеральных чиновников и по некоторым другим вопросам. Перечень этих вопросов свидетельствует о значении, которое государство придает публичной службе.

Все чиновники делятся на четыре ранга: низший (простая служба), средний (средняя служба), повышенный (ответственная служба) и высокий (высшая служба). Критерии такого подразделения определены в § 15−25 Федерального закона о чиновниках:

• — в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему предъявляются определенные требования в связи с первоначальным образованием;
• — систематическая, многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной сдачей государственного экзамена;
• — прохождение испытательного срока перед окончательным назначением;
• — сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников более высокого ранга;
• — создание в исключительных случаях возможностей зачисления на службу тех, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою пригодность для административной работы.

Чиновники разных рангов обладают различным правовым статусом. Так, например, до окончательного зачисления на должность каждый чиновник обязан пройти испытательный срок. Продолжительность испытательного срока зависит именно от ранга чиновников: для чиновников низшего ранга она составляет один год, среднего ранга — два года, повышенного ранга — три года, высшего ранга — четыре года. Указанные сроки являются минимальными, их сокращение не допускается.

Кроме того, зачисление в первые две группы не требует специального образования — достаточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу.

Особую категорию чиновников составляют те из них, кто отнесен к должностным лицам. Основным источником права по этому вопросу является Уголовный кодекс ФРГ, первоначально принятый в 1871 г. и действующий в настоящее время в редакции 1987 г. Должностным лицом УК ФРГ признает того, «кто, согласно германскому праву:

• а) является чиновником или судьей;
• б) состоит в иных публично-правовых отношениях или
• в) иным образом призван к тому, чтобы осуществлять задачи публичного управления при каком-либо органе власти или другом учреждении или по его поручению" .

Интересный факт

На практике существуют также категории чиновников, наделенные особыми полномочиями, обладающие специфическим правовым и политическим статусом, так называемые политические чиновники. Существует группа служащих — почетных чиновников, которые имеют преимущественно гражданскую профессию и назначаются на специальные должности при особом социальном обеспечении. К почетным чиновникам относятся присяжные, выборные консулы и др.

Раздел 28 УК ФРГ допускает также возможность привлечения к уголовной ответственности в качестве должностного лица того, кто «непосредственно призван к несению публичной службы», но, не будучи собственно должностным лицом, «осуществляет задачи публичного управления при каком-либо органе власти или занят в учреждении или объединении, осуществляющем такие задачи». То есть признаются так называемые должностные лица де-факто, ставшие ими постольку, поскольку они выполняют публичные обязанности.

Согласно Закону о федеральных служащих «чиновник служит не отдельной партии, а всему народу». Он обязан исполнять свои обязанности «справедливо и беспристрастно», руководствуясь интересами общественного благополучия. Во всех своих действиях он должен проявлять свою приверженность основам свободного демократического строя, выступать в его защиту, «соблюдать умеренность в политической деятельности». В отношении чиновника в ФРГ не устанавливаются требования о «деполитизации» или «департизации». На практике бо? льшая часть государственных служащих ФРГ придерживается определенных политических взглядов, а около 40% чиновников являются членами политических партий. Более того, политические партии стремятся ввести в государственный аппарат возможно большее количество своих сторонников. При смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники, избранные в бундестаг, обязаны уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность после окончания срока депутатских полномочий.

Лица, работающие в государственном аппарате, имеют и иные политические права, например создавать профсоюзы. Участие (членство) в профсоюзах не может служить основанием для каких-либо дисциплинарных взысканий или ограничений должностных прав.

По законодательству ФРГ органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые их должностными лицами, лишь тогда, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т. е. гражданско-правовом порядке. Конституция ФРГ предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника. Пункт 4 ст. 19 Конституции ФРГ предусматривает возможность обращения в судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие для защиты своих субъективных прав могут подавать исковые заявления в обычные суды.

Выделяя чиновников как категорию людей, наделенную особыми обязанностями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответственность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышенную ответственность за шпионаж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дисциплинарной ответственности за проступки, совершенные на службе и вне ее.

Согласно ч. 1 ст. 60 Конституции ФРГ Президент страны имеет право назначать на должности и освобождать от должности федеральных судей, федеральных государственных служащих, офицеров и унтер-офицеров, а может делегировать эти полномочия другим ведомствам в соответствии с ч. 3 ст. 60 Конституции, что широко практикуется. Общее же руководство государственной службой осуществляется Федеральным комитетом по кадрам, состоящим из семи постоянных членов (в том числе Председатель Федеральной счетной палаты и руководитель правового управления по кадрам Федерального министерства внутренних дел) и семи замещающих членов, трое из которых представляют ведущие профсоюзные организации. Задачами Комитета являются содействие и подготовка общих предписаний, касающихся публичной службы, предписаний об уровне подготовки, экзаменах, повышении квалификации государственных служащих; рассмотрение жалоб служащих по делам, имеющим принципиальное значение; вынесение рекомендаций по устранению недостатков в применении предписаний о государственных служащих; рассмотрение всех важнейших вопросов о претендентах на занятие государственной должности и ряд других^[1].

• [1] Габричидзе Б. Н" Чернявский А. Г. Служебное право: учебник для юридических вузов. М.: Дашков и К0, 2004. С. 353.