Предисловие. 
Административные регламенты

Происходящая в Российской Федерации в рамках перманентной административной реформы модернизация государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы затрагивает важную проблему — взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней (федерального, регионального и местного) с гражданами и организациями граждан. Современная российская практика требует постоянного совершенствования процедур их взаимодействия, поэтому особое значение в настоящее время приобрели административно-правовые институты, направленные на реализацию прав и свобод человека и гражданина, гарантирующие законность действий исполнительных органов, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Одним из подобных институтов становится институт административных процедур деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти при осуществлении функций государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Опыт многих зарубежных демократических правовых государств доказывает, что правовая регламентация административных процедур деятельности органов публичного управления является правовым средством защиты от злоупотреблений властью и нарушений прав и свобод граждан. В таких государствах действуют административные акты оказания публичных услуг и исполнения публичных функций, разработанные соответствующими министерствами или административными ведомствами на основе общих норм, установленных законами. В США — Законом о правилах административной процедуры (1946), в Швейцарии — Федеральным законом об административных процедурах (1968), Законом об административной процедуре (1976) в Германии, Законом о правовом режиме публичной администрации и общей административной процедуре (1992) в Испании и т. д. Подобные законы приняты в некоторых государствах СНГ — Киргизской Республике (2000), Республике Казахстан (2000). В Российской Федерации отсутствует федеральный закон об административных процедурах, содержащий перечень общих административных процедур, хотя о необходимости его принятия написано достаточно много.

Сказанное ставит перед правовой наукой и законодателями задачу по правовому обеспечению в Российской Федерации модернизации отношений между гражданами и организациями, с одной стороны, и исполнительной властью — с другой, с помощью известных мировой практике правовых способов и средств, в том числе — административных процедур и соответствующих административных актов, их регламентирующих.

Естественно, само, но себе наличие закона об административных процедурах и систем административных регламентов у государственных и муниципальных органов исполнительной власти, не создаст реальный цивилизованный механизм взаимодействия государства и гражданского общества. Такой механизм является результатом многих разноплановых факторов, и наличие правового закона, а также основанной на нем системы регламентных административных актов может послужить лишь правовой основой его создания.

Понятие «административный регламент» отражает относительно новое явление в современной российской правовой науке. Более того, можно сказать, что мы являемся свидетелями становления не просто очередной правовой формы, а правового института, который должен значительно изменить принципы, задачи, методы, формы, содержание деятельности государственной и муниципальной исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих, а следовательно, и взаимоотношений их с гражданами и организациями.

В системе отношений взаимодействия чиновников с гражданами и организациями не было недостатка в нормативных правовых актах. Наоборот, количество разного рода ведомственных приказов, инструкций, положений, порядков, распоряжений, писем, наставлений, циркуляров и т. п. нередко превышало, а в некоторых областях управления превышает и сейчас, все разумные пределы. Причем эти правовые акты, как правило, изобилуют противоречиями и малопонятными, слабо формализованными предписаниями. Определить, кто конкретно какие действия в какие сроки должен совершить, зачастую невозможно даже профессиональному юристу, не говоря уже о гражданах, не имеющих специального образования. Таким образом, уже давно и явно назрела потребность в смене сложившейся модели регламентации управленческой деятельности органов исполнительной власти и во внедрении в деятельность их должностных лиц предельно четких и прозрачных административных процедур.

Создание системы административных регламентов органов исполнительной власти на федеральном, региональном и отчасти местном уровне стало одним из важных и новых результатов административной реформы в Российской Федерации (2006;2010).

Разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов исполнительной власти, оптимизировать и детализировать административные процессы, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.

В настоящее время административные регламенты являются основными нормативными правовыми актами, регулирующими административные процедуры внутренней организации государственных органов исполнительной власти, исполнения государственных и муниципальных контрольных (надзорных) функций, предоставления государственных и муниципальных услуг.

Административные регламенты являются символом нового порядка управления в России: принципиально нового административно-правового регулирования взаимоотношений между государством в лице органов исполнительной власти и их должностных лиц, с одной стороны, и гражданами, гражданским обществом, бизнес-структурами — с другой. Они доступны клиентам государства (физическим и юридическим лицам) и используются ими для контроля и оспаривания решений, неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти и их агентов (служащих) при несоблюдении последними их функций и услуг.

В рамках административных регламентов устанавливаются в том числе требования к обслуживанию и комфортности граждан, а также персональная ответственность должностных лиц и реальная возможность досудебного обжалования их решений и действий (бездействия).

Таким образом, в настоящее время административный регламент является единственным документом, содержащим всю правовую информацию, предусмотренную законодательными актами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц (контактная информация, стандарт комфортности, сроки, перечень документов, основания для отказа, внутренний контроль, ответственность и порядок обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц и пр.) при их взаимодействии.

По данным Министерства экономического развития Российской Федерации, за период с 2006 по 2012 г. федеральными органами исполнительной власти было утверждено в установленном порядке около 500 административных регламентов, свыше 9500 административных регламентов утверждено на региональном, более 19 500 — на местном уровне.

В практике современных зарубежных государств термин «регламент» применяется к административным актам, принимаемым органами исполнительной власти (но не только), например, Франции, Италии и некоторых других государств, в порядке осуществления регламентарной власти — правового регулирования общественных отношений путем наделения их участников субъективными юридическими нравами и возложения на них юридических обязанностей. Во французском праве под регламентарной властью понимается право, предоставляемое Конституцией или законом тому или иному административному органу на установление общих норм, касающихся юридического положения субъектов права, на которых данные нормы и распространяются.

В США термин «administrative regulations» применяется к правилам взаимодействия внутри ведомства и ведомства с его клиентами. В Великобритании правила работы ведомств с населением обозначаются термином «стандарты работы с гражданами» и включают определение для государственных служащих показателей работы с населением. Юридическая сила таких актов ниже силы закона. В то же время некоторые из них не являются подзаконными актами, поскольку могут издаваться по вопросам, которые законом не регулируются.

Характеристики регламентарных актов зарубежных государств имеют мало общего с регламентами в сфере государственного и муниципального администрирования в Российской Федерации. В российском законодательстве и доктрине российского административного права регламентарные акты именуются «административными регламентами». В зарубежном административном законодательстве прямого аналога административным регламентам не существует. Административные регламенты ближе по форме и содержанию к применяемым в последнее время в европейских странах актам «administrative simplification», предусматривающим процедуры административного упрощения.

Административные регламенты имеют непосредственное отношение к формированию в России «Электронного правительства». В соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации к 2015 г. все государственные услуги должны быть переведены в электронный вид. В связи с этим появились так называемые электронные административные процедуры и электронные административные регламенты.

Учебная дисциплина «Административные регламенты» включена в учебные планы магистерской подготовки в Тюменском государственном университете по направлениям «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление». Программы названной дисциплины являются оригинальными, авторскими, они разработаны доцентом кафедры административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета, кандидатом юридических наук, доцентом Любовью Степановной Козловой.

В настоящем учебном пособии, посвященном административным регламентам исполнительных органов местного самоуправления, автором рассмотрены разнообразные связанные с ними явления административно-правовой реальности: административный регламент государственного органа (§ 1 гл. 2), система административных регламентов государственного исполнительного органа (§ 2 гл. 2), понятие, виды и субъекты муниципальных услуг (§ 1, 2, 4 гл. 4), реестр муниципальных услуг (§ 1 гл. 5), виды муниципального контроля по законодательству Российской Федерации (§ 3 гл. 7), нормативно-правовая база муниципального контроля, направления ее совершенствования (§ 2 гл. 7), система и структура органов, исполняющих и предоставляющих муниципальные функции и услуги (§ 3 гл. 5, § 2 гл. 8) и некоторые другие.

Данное обстоятельство свидетельствует о комплексном изложении проблематики административно-правовой регламентации деятельности исполнительных отраслевых (функциональных) органов местного самоуправления во взаимоотношениях с гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по материалам Администрации городского округа город Тюмень. Это обеспечит системное восприятие учебного материала студентами, обучающимися по магистерской программе «Муниципальное управление и местное самоуправление» направления «Государственное и муниципальное управление» в Институте дистанционного образования Тюменского государственного университета.

В. Е. Севрюгин, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры административного и финансового права Института государства и права ТюмГУ, доктор юридических наук, профессор