Теория бюрократии. 
Теория бюрократии

Введение

Бюрократия является одним из наиболее ярких проявлений провалов государства и причиной неэффективности государственного регулирования экономических процессов. полномочие бюрократ чиновник Как известно, законодательные органы создают исполнительные, которые, в свою очередь, — аппарат чиновников для выполнения разнообразных функций государства, которые непосредственно затрагивают интересы избирателей. Следовательно, избиратели, проголосовавшие за депутатов, оказываются в непосредственной зависимости у бюрократов.

Согласно теории общественного выбора, экономика бюрократии — это система организаций, удовлетворяющих как минимум двум критериям:

• — она не производит экономических благ, имеющих ценностную оценку;
• — извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.

Следовательно, в силу своего положения бюрократия не связана с интересами избирателей и обслуживает, в первую очередь, интересы эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти.

В современных представлениях бюрократия, подобно избирателям и политикам, имеет свой собственный интерес, а, следовательно, ищет пути максимизации собственной полезности.

Теории бюрократии

Долгое время понимание бюрократии определяла разработанная немецким социологом XIX в. М. Вебером концепция, изображавшая ее как лишенную собственных амбиций верную служанку своих политических хозяев (избираемых народом представителей власти). Отсюда часто о такой идеализированной бюрократии говорят как о «веберовской бюрократии». Она снабжает объективной информацией выбираемых политиков, применяет существующее законодательство и гарантирует эффективную доставку товаров и услуг общественного сектора избирателям (потребителям).

Достоинства «бюрократии как машины», обусловившие исторически присутствовавшее стремление построить реальную бюрократию по этому теоретическому образцу, заключаются главным образом в двух обстоятельствах.

Аполитичность государственных служащих способствует сохранению преемственности в работе государственного аппарата при замене политического руководства и лидерства. Сохранение политически ангажированного государственного аппарата было бы невозможным, поскольку он не соответствовал бы новым устремлениям и целям вновь избранного политического руководства. Поэтому неизбежной была бы либо полная смена такого аппарата, что означало бы коллапс всей системы государственного управления, либо окончательный переход власти к этому аппарату. Концепция марксизма о «сломе государственной машины» как раз и исходила из того, что государственная служба обязательно (иначе не мыслилось) политически (классово) ангажирована, более того, она полностью срослась с властью, и поэтому ее необходимо разогнать.

Ясное описание должностных обязанностей государственных служащих (аналогичное описанию деталей машины) позволяет устранить элементы усмотренческих решений и контролировать уровень профессионального соответствия государственных служащих возложенным на них обязанностям.

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Если Вебер в своей трактовке бюрократии выступает как ценностно нейтральный позитивист, то Маркс с его открытым ценностным отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо обратных позициях.

«Бюрократия, — писал К. Маркс, — считает самое себя конечной целью государства. Так как бюрократия делает свои „формальные“ цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с „реальными“ целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи — в государственные». 142].

Согласно К. Марксу перечень пунктов критики бюрократии выглядит следующим образом:

• — подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т. е. «присвоение государства» чиновничеством;
• — извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии;
• — корпоративность, своекорыстие этой иерархии и карьеризм, — как образ ее жизни;
• — органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума;
• — притязания на монопольную компетентность и др. 143]

Критикуя подходы М. Вебера и К. Маркса к определению сущности бюрократии, Д. Битэм высказывается следующим образом: «В веберианской социологии бюрократия включена в рамки более общих теорий типов господства и роли специальных знаний в индустриальном обществе; бюрократия при этом занимает центральное место в историческом процессе модернизации. Марксистский подход помещает бюрократию в рамки более общей теории классового господства и классовой борьбы, рассматривая ее власть как основанную на исполняемой ею в классовом обществе функции; эта теория предусматривает возможность индустриального общества, свободного от классовых разделений».

Обе теории сходятся в том, что власть социальных групп и организаций проистекает из той роли, которую они играют в историческом процессе, но данные теории по-разному описывают такую роль и сам этот процесс. Они отличаются также своей точкой зрения на проблему власти бюрократии. Веберианская теория отражает точку зрения либеральных, небюрократических элит, которые считают, что расширение бюрократической власти угрожает их ценностям, особенно ценностям личной свободы, и уменьшает возможности творческого действия в экономической сфере и государстве для исключительных личностей. С этих позиций решение проблемы власти бюрократии видится в создании механизмов, обеспечивающих контроль над бюрократией сверху, со стороны небюрократических элит. Марксистская теория отражает точку зрения рабочего класса, который подчинен контролю бюрократии в промышленности и государстве". 144].

Значительный вклад в современную теорию бюрократии внесли представители теории Общественного выбора.

Один из основателей теории общественного выбора — Г. Таллок — в своей книге «Политика бюрократии» (1965 г.) диагностирует у профессиональных управленцев своего рода патологию, выражающуюся в способности подменять общественные интересы, которым они предположительно служат, своими собственными интересами. Конкретным проявлением бюрократической патологии является возможность чиновника искажать информацию, если это способствует его целям — прежде всего, карьерному продвижению. 145].

П. Селф считает выдвинутый тезис верным для определенных категорий бюрократии, чья иерархическая структура и большая численность действительно предоставляют множество возможностей для извращения информации, определенной коррекции заявленных правительством политических целей в угоду личным чиновничьим интересам. Именно усилиям чиновничества, его частным интересам и амбициям теория Общественного выбора приписывает разбухание государства.

Э. Даунс также рассматривает бюрократию как негативное явление, он в частности высказывается следующим образом: «Всякая государственная контора стремится к расширению своего „политического пространства“, стабилизации среды, в которой функционирует, и увеличению жалованья сотрудникам».

Если в системе государственных учреждений появляется новая структура, утверждает Даунс, ликвидировать ее практически невозможно.

Модель бюрократии Э. Даунса получила название плюралистической, в соответствии с которой особенностями поведения бюрократии являются:

• — бюрократы искажают информацию при взаимодействии с вышестоящим начальством, политиками, представителями законодательной власти в собственных интересах;
• — по-разному реагируют на решения, принятые политиками, быстро реализуя те, которые соответствуют их интересам;
• — поиск новых путей решения задач, поставленных политиками, сильно зависит от личных интересов чиновников.

К вопросу контроля в ведомстве Э. Даунс подходит следующим образом:

• — никто не может полностью контролировать деятельность крупной организации;
• — чем крупнее организация, тем хуже контроль за деятельностью сотрудников, осуществляемый начальством;
• — чем больше усилий прилагает начальство для осуществления контроля за подчиненными, тем больше усилий прилагают подчиненные, чтобы избежать контроля или препятствовать ему. 146]

Значительный вклад в новую теорию бюрократии внес американский экономист В. Нисканен.

В рамках модели бюрократии В. Нисканена проводится сравнение ведомств с фирмами в условиях рынка с точки зрения производственной эффективности и эффективности по Парето.

В его модели избиратели выбирают политиков (законодательную власть), которые представляют их предпочтения в отношении общественных благ. Законодательная власть наделяет ценностью определенные уровни выпуска этих благ, при этом она отражает оценки медианного избирателя. Таким образом, со стороны законодательной власти бюрократии предлагается бюджет, расходы которого достаточны для покупки количеств общественных благ, удовлетворяющих медианного избирателя. Со своей стороны бюрократия требует бюджет, который удовлетворяет не только производственной функции и функции издержек, связанных с поставкой общественных благ, но также и ее собственной функции полезности.

Аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится максимизировать бюджет. Поэтому бюрократ отнюдь не нейтральная фигура в процессе разработки и принятии бюджета.

Таким образом, согласно рассматриваемой модели мотивация бюрократа выглядит следующим образом:

• — поведение чиновников аналогично поведению менеджеров и собственников фирм, максимизирующих прибыль;
• — в ситуации отсутствия прибыли бюрократия максимизирует бюджет ведомства, т. е. объем финансовых средств, предоставляемых ведомству ежегодно вышестоящей организацией. 147]

По мнению Е. Г. Морозовой подход экономистов-неоклассиков к бюрократии как к эгоистически действующим в своих интересах индивидам способствовал становлению господствующего в современной политической науке взгляда, согласно которому чиновничество является важным политическим актором, выступающим иногда в коалиции, иногда — самостоятельно на политическом рынке.

Стоит согласиться с мнением Е. Г. Морозовой, которая выделила следующие направления соучастия бюрократии в принятии политических решений:

• — выработка административными учреждениями собственных ведомственных норм;
• — информационно-аналитическое обеспечение процесса принятия политических решений;
• — использование профессиональных знаний как ресурса власти;
• — использование власти, делегируемой аппарату «политическими назначенцами»;
• — прямое участие госслужащих высшего эшелона в принятии политических решений;
• — самостоятельная интерпретация законодательных актов и политических решений.

Соучастие аппарата управления в принятии политических решений может — при определенных условиях — трансформироваться в самостоятельную политическую активность бюрократии.

Выступая в качестве политического актора, бюрократия является носителем не только собственно бюрократических, корпоративных интересов. Через лоббистскую деятельность бюрократия (особенно коррумпированная) заявляет интересы организованных клиентел, групп давления, нелегальных структур. Сращивание интересов чиновничества с интересами отдельных групп неизбежно ведет к личной и групповой унии промышленно-финансовой и политико-административной элит, к олигархизации политической системы. 148].

Критицизм в отношении государственного регулирования, пишет исследователь из Вирджинского университета Д. Ли: «основан на убеждении не в том, что правительство — негативная сила, а в том, что у него есть богатый неиспользованный потенциал… В отличие от стандартного мнения о том, что чем больше правительства — тем больше от него можно взять, школа Общественного выбора убеждена: правительство может дать больше, если его самого будет меньше. Вместо желания сократить правительство и заставить его заниматься менее крупными делами, вирджинская школа хочет этого сокращения для того, чтобы правительство смогло добиться большего». 149].

Причина неэффективности государственного регулирования в данном случае кроется в отсутствии стимулов к повышению эффективности, которые есть в рыночном секторе и которые отсутствуют в государственном.

Иллюстрируя решения правительства, Р. Ф. Друкер высказывается следующим образом: «Обычная реакция государства на неудачу — удвоение ассигнований и штатов». 150].

Предотвратить разрастание государственной бюрократии, по мнению теоретиков, можно двумя способами. Первый — ограничение численности госаппарата с помощью конституционных установлений, предотвращающих разбухание государства, подминающего под себя общественные структуры, что, однако, совершенно недостаточно для блокирования тенденции перерождения демократического государства в интервенционистское. Второй — использование моральных факторов, налагающих определенные обязательства и на политиков, и на управленцев.