Конституционно-правовая ответственность законодательных органов субъектов РФ

Конституционно-правовая ответственность законодательных органов субъектов РФ"

Конституционно-правовая ответственность — обязанность субъекта правоотношения (гражданина, органа власти, должностного лица) претерпевать неблагоприятные последствия в виде ограничений личного или имущественного характера своих незаконных действий (бездействий), установленная Конституцией РФ и другими федеральными законами.

Конституционная ответственность — это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права. А так как конституционное право в настоящее время включает в себя нормы права, не только закрепленные в Конституции РФ, но и содержащиеся во многих других источниках конституционного права, то, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности.

Как и любая другая юридическая ответственность, конституционно-правовая возникает вследствие совершения субъектом правоотношения виновного правонарушения. Правонарушение в сфере конституционно-правовых отношений складывается из: 1) субъекта (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные органы власти, должностные лица); 2) субъективной стороны (только при наличии виновного поведения субъекта); 3) объекта (общественные отношения, возникающие по поводу сохранения конституционного строя РФ, федеративного устройства, защиты прав и свобод личности, работы государственных органов власти и порядка их формирования и иных конституционных гарантий); 4) объективной стороны (она выражается в действиях или бездействиях субъекта, направленных на нарушение российского законодательства в сфере конституционных отношений).

Деятельность региональных парламентов РФ должна осуществляться в строгом соответствии с действующими конституционно-правовыми нормами. За ненадлежащее осуществление публичной власти, неудовлетворительные последствия осуществления своих полномочий они несут предусмотренную законом конституционно-правовую ответственность. В статье 3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», кроме мер ответственности, также предусмотрена обязанность региональных органов государственной власти обеспечивать соответствие региональных законов и иных нормативных правовых актов нормам Конституции РФ и федерального законодательства. Эта конституционная обязанность органов государственной власти субъектов Федерации вытекает из предписаний статей 15 и 76 Конституции РФ.

Конституционно-правовая ответственность региональных парламентов предполагает отрицательную оценку государством деятельности этих органов, в результате чего они испытывают неблагоприятные последствия. Конституционно-правовая санкция — это возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами. Вместе с тем, конституционно-правовая ответственность не носит репрессивного характера. Она, прежде всего, выполняет не карательную, а правовосстановительную функцию.

Для наступления конституционно-правовой ответственности необходимо наличие трех оснований: нормативного, фактического и процессуального, которые представлены соответственно:

• а) конкретной конституционно-правовой нормой, устанавливающей модель поведения и санкцию за отклонение от нее;
• б) конституционно-правовым нарушением — не соответствующим конституционно-правовой норме деянием;
• в) решением компетентного субъекта (инстанции ответственности) о применении определенной конституционно-правовой санкции за конкретное конституционно-правовое нарушение.

Для наличия состава конституционно-правового нарушения парламента субъекта РФ необходимо четыре элемента: 1) субъект правонарушения; 2) субъективная сторона правонарушения; 3) объект правонарушения; 4) объективная сторона правонарушения.

В рассматриваемом случае субъектом конституционно-правового нарушения является региональный парламент РФ.

С субъективной стороны, конституционно-правовое нарушение предполагает наличие вины парламента субъекта РФ. Как полагает доцент кафедры конституционного права Сибирского федерального университета А. А. Кондрашев, вина, как условие возложения конституционно-правовой ответственности, выступает как реальная возможность свободного выбора варианта правомерного поведения субъектом конституционно-правовой ответственности, нереализованная в силу избрания им неправомерноговарианта своей деятельности. В юридической литературе отмечается, что вина при принятии незаконного решения проявляется в осознании депутатами того, что, голосуя за определенный акт, они прямо нарушают закон, руководствуясь лишь соображениями целесообразности. Вина будет отсутствовать в том случае, если предыдущие решения представительного органа хоть и были несколько раз отменяемы, но незаконность их была неочевидна депутатам в силу неопределенности норм того закона, которому принятое решение противоречило. Поэтому учесть субъективный фактор при принятии незаконного решения с наибольшей объективностью может только суд.

Объектом конституционно-правового нарушения являются общественные отношения, регулируемые и охраняемые нормами конституционного права. Объективная сторона заключается в совершении парламентом конституционно-правового нарушения, выразившегося в неисполнении положений Конституции РФ, федерального или регионального законодательства, или отказе от исполнения решений органов государственной власти РФ или субъекта РФ. Она может быть в виде действия или бездействия.

Для наличия состава конституционно-правового нарушения парламента субъекта РФ обязательны все четыре его элемента. При отсутствии хотя бы одного из них — нет правонарушения, а, следовательно, не может быть применена санкция конституционно-правовой нормы.

Органами, уполномоченными привлекать региональные парламенты к конституционно-правовой ответственности, являются суды, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), Президент РФ, органы прокуратуры. Таким образом, возможны как судебные, так и внесудебные формы конституционно-правовой ответственности парламентов субъектов РФ. конституционный правовой ответственность законодательный Конкретные санкции за конституционно-правовые нарушения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ предусмотрены в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. К таким санкциям можно отнести:

1. Признание Конституционным Судом РФ конституции (устава), закона субъекта РФ и иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа субъекта РФ, договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ не соответствующими Конституции РФ.

Конституция РФ устанавливает, что Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также разрешает дела о соответствии Конституции РФ договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ (пункты «б» и «в» ч.2 ст.125). По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти Конституционный Суд РФ может принять решение о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ (п. 2 ст.87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом (ч.4 ст. 125 Конституции РФ). По итогам рассмотрения жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по итогам рассмотрения запросов судов Конституционный Суд РФ вправе принять решение о признании законов либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ (статьи 100 и 104 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Конституционный Суд России разрешает споры о компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между высшими государственными органами субъектов РФ (п. «б» и «в» ч.3 ст. 125 Конституции РФ). По итогам рассмотрения спора Конституционный Суд РФ может принять решение, отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти, издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции. В случае, если Конституционный Суд РФ признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении (ст. 95 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

2. Признание конституционным (уставным) судом субъекта РФ закона субъекта и иного нормативного правового акта законодательного органа государственной власти субъекта РФ не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ.

Во всех субъектах РФ, входящих в Северокавказский федеральный округ созданы конституционные суды. В Ставропольском крае также был создан Уставной суд, но согласно Закону Ставропольского края «Об отмене Закона Ставропольского края «Об Уставном суде Ставропольского края» распущен. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ (ч.1 ст.27). Так, Конституция Республики Карачаево-Черкесской Республики устанавливает, что Конституционный Суд Карачаево-Черкесской Республики по запросам Главы Карачаево-Черкесской Республики, Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики, депутатов Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики, Правительства Карачаево-Черкесской Республики, Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики, Арбитражного суда Карачаево-Черкесской Республики, органов местного самоуправления Карачаево-Черкесской Республики разрешает дела о соответствии Конституции Карачаево-Черкесской Республики: законов Карачаево-Черкесской Республики; нормативных правовых актов Главы Карачаево-Черкесской Республики, Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики, Правительства Карачаево-Черкесской Республики; нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

• 3. Разрешение спора конституционным (уставным) судом субъекта РФ о компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта РФ.
• 4. Опротестование прокурором противоречащих закону правовых актов законодательного органа субъекта РФ.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовые акты законодательного (представительного) органа субъекта РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке (ч.1 ст.27). Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» протест на решение законодательного (представительного) органа субъекта РФ подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании этого органа (ст. 80). При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (ч.2 ст. 23). Кроме того, прокурор или его заместитель в случае обнаружения нарушений закона имеют право внести в законодательный (представительный) орган субъекта РФ представление об устранении таких нарушений, которое подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер также должно быть сообщено прокурору в письменной форме (ч.1 ст.24).

5. Признание судом нормативных правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ недействующими.

Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ст. 251 ГПК РФ).

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Решение суда влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим акте или воспроизводящих его содержание.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ст. 253 ГПК РФ).

6. Роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Прекращение полномочий регионального парламента возможно как по истечении установленного срока легислатуры, так и досрочно. В свою очередь досрочное прекращение полномочий парламента субъекта РФ может быть осуществлено им добровольно в результате самороспуска и принудительно в результате роспуска парламента высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также в результате признания судом неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий (ч.1 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в законодательный (представительный) орган субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представительного) органа субъекта РФ либо об их отмене, а также обжаловать указанные постановления в судебном порядке (ч.5 ст.23).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения (ч.2 ст.9).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий вновь избранного в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда (ч.2.1. ст.9).

В данном случае следует согласиться с мнением доцента Казанского госуниверситета М. М. Курманова, о том, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) должен учитывать, какие негативные последствия наступили от бездействия законодательного органа субъекта РФ в течение трех месяцев. Привело ли это к непринятию законов субъекта Российской Федерации и к невыполнению других полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, которые могут привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего субъекта Российской Федерации.

7. Роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ по инициативе Президента РФ.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ вправе обратиться в законодательный (представительный) орган субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа субъекта РФ. В случае возникновения разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч.3 и 4 ст.27).

В случае если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске указанного органа (ч.4 ст.9).

Необходимо обратить внимание на несовершенство данной нормы федерального закона. Длительная процедура судебного разбирательства, вынесения Президентом предупреждения о роспуске регионального парламента на деле фактически означает практическую невозможность реализации предусмотренной данной нормой закона меры конституционно-правовой ответственности парламента субъекта РФ. Поэтому в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» необходимо, во-первых, сократить срок исполнения региональным парламентом решения суда с шести месяцев до трех, а срок реагирования на предупреждение Президента РФ — с трех месяцев до одного; во-вторых, установить дополнительное основание роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ по инициативе Президента РФ на основании соответствующего федерального закона за установленный судом факт систематического (три и более раза) принятия парламентом субъекта РФ незаконных нормативных правовых актов, если в результате их принятия были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.

Помимо прочего, хотелось бы обратить внимание на то обстоятельство, что ответственность региональных парламентов по вышеназванному основанию может наступить только по инициативе Президента РФ. Федеральное Собрание РФ лишено права выносить предупреждение парламенту субъекта РФ за принятие им незаконного нормативного правового акта. Между тем, именно Федеральное Собрание РФ в первую очередь должно обладать таким правом осуществлять контроль за деятельностью региональных парламентов, что должно способствовать восстановлению и укреплению единой системы представительных органов в стране. Поэтому представляется целесообразным установить в качестве федерального органа государственной власти, выносящего предупреждение парламенту субъекта РФ за принятие им незаконного нормативного правового акта, наряду с Президентом РФ также и Федеральное Собрание РФ, как высший представительный орган государственной власти России.

Заключение

В заключение можно сделать следующие выводы и предложения.

• 1. Усиление полномочий региональных парламентов России должно сопровождаться непременным усилением ответственности за неудовлетворительные последствия осуществления таких полномочий. Предлагаем усилить конституционно-правовую ответственность региональных парламентов за совершение конституционно-правовых нарушений. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» необходимо установить такое основание конституционно-правовой ответственности регионального парламента, как установленный соответствующим судом факт систематического (три и более раза) принятия парламентом в течение срока своей легислатуры незаконных нормативных правовых актов, повлекших вредные последствия. Следует предоставить право вынесения предупреждения региональному парламенту за принятие им незаконных актов наряду с Президентом РФ также и Федеральному Собранию РФ, что укрепит единую систему представительных органов власти в стране.
• 2. Необходима подробная регламентация в законодательстве субъектов РФ процедуры привлечения к конституционно-правовой ответственности парламентов субъектов РФ.