Исполнительная власть в Российской Федерации

Исходя из концепции разделения властей основной функцией исполнительной власти является выполнение, реализация законов. Такого рода деятельность, очевидно, требует особой организационной структуры, строится на иных принципах, чем, например, законотворчество, и имеет определенный потенциал к расширению своих границ. Действительно, исполнение предполагает наличие и распорядительных полномочий, и издание нормативных актов во исполнение законов. Это управленческая деятельность государства, охватывающая все стороны общественной жизни.

Органы, осуществляющие исполнительную власть в Российской Федерации, объединены в систему вертикального подчинения: нижестоящие органы должны подчиняться вышестоящим, выполнять их указания.

Единая система органов исполнительной власти РФ состоит из:

• — федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства, их территориальные органы в субъектах РФ);
• — органов исполнительной власти субъектов (в пределах предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения федеральных органов и органов субъектов Федерации) — правительств республик в составе РФ, правительств, администраций иных субъектов Федерации и т. д. (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Возглавляет эту систему Правительство РФ (высший исполнительный орган).

Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве) Правительство РФ — это коллегиальный государственный орган, осуществляющий исполнительную власть в России.

В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. Количественный состав высшего исполнительного органа в Конституции РФ не оговорен, изменяется достаточно часто (в частности, по состоянию на 1 ноября 2014 г. в Правительство РФ входило 32 члена, в том числе первый заместитель и семь заместителей Председателя Правительства РФ).

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ (ст. 4 Закона о Правительстве).

Основная роль в формировании Правительства РФ принадлежит главе государства. Каждый вновь избранный Президент РФ обязан сформировать новое Правительство РФ. Ведь именно он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства РФ и других органов государственной власти (по отношению к парламенту, например, Президент РФ не обладает такими полномочиями).

Однако выбор главы государства подконтролен законодательной власти в части назначения Председателя Правительства РФ. Деятельность Правительства РФ предполагает высокий профессиональный уровень его членов, от которого во многом зависит качество управления. С другой стороны, единство государственной власти и, следовательно, государственной политики требует согласованности политической позиции правительства и парламента страны. Одной из гарантий такого единства является согласие Думы на предложенную кандидатуру Председателя Правительства РФ.

Согласие Государственной Думы РФ на назначение Председателя Правительства РФ считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов. Президент РФ вправе трижды предлагать Государственной Думе кандидатуры (разные или одну и ту же), и если они (она) не находят поддержки, то это свидетельствует о невозможности совместной работы главы государства и нижней палаты. В такой ситуации глава государства сам назначает Председателя Правительства РФ, а нижнюю палату парламента распускает и назначает новые выборы в Государственную Думу.

Впрочем, этот конституционный механизм на практике пока не реализован.

После того, как Председатель Правительства РФ назначен на должность, он имеет право принимать непосредственное участие в формировании органа, который будет возглавлять. Председатель Правительства РФ представляет главе государства предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ).

Когда структура утверждена, Председатель Правительства РФ направляет Президенту РФ конкретные предложения, но кандидатурам заместителей и федеральных министров. Министры назначаются из числа граждан РФ с учетом ценза множественного гражданства (бипатриды членами Правительства РФ быть не могут). В отношении них также действует принцип несовместимости. Правительство РФ является деполитизированным органом, облада-ющим максимальными социально-экономическими возможностями. В связи с этим в ст. 11 Закона о Правительстве содержатся следующие положения запретительного характера: члены Правительства РФ не вправе быть депутатами представительных органов России, замещать другие государственные или муниципальные должности, за исключением случаев, установленных федеральными законами и указами Президента РФ (например, член российского Правительства может быть полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе), заниматься предпринимательской или иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Председатель Правительства РФ возглавляет высший исполнительный орган РФ и несет ответственность за его работу. Он представляет Правительство РФ на территории России и за ее пределами, ведет заседания Правительства РФ, распределяет обязанности между членами Правительства РФ и т. д. (ст. 24 Закона о Правительстве).

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ:

по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке;

в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий.

Если должность Председателя Правительства РФ временно или постоянно остается вакантной, то его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства РФ. Постоянная вакансия должности Председателя Правительства не может быть открыта более двух месяцев.

Заместители имеют и собственные полномочия: участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и следят за их выполнением; предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство РФ.

Схожими полномочиями обладают и иные члены Правительства РФ (федеральные министры, лица в ранге министра — например, Руководитель Аппарата Правительства РФ).

Основная форма работы российского Правительства — проведение заседаний не реже одного раза в месяц. Проект повестки заседания формулируется заместителем Председателя — Руководителем Аппарата Правительства и одобряется Председателем Правительства РФ. Большинство вопросов готовятся заинтересованными министрами, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти. Наиболее важные вопросы решаются только на заседаниях Правительства РФ. К числу таких вопросов отнесены решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу и другие вопросы (ст. 28 Закона о Правительстве). Оперативные вопросы могут решаться узким составом Правительства РФ — Президиумом Правительства РФ, который собирается по мере необходимости. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством РФ.

Правительство РФ обладает широкими полномочиями по общему руководству и управлению делами государства. Помимо перечисленных в Конституции РФ (ст. 114, 71, 72) иные полномочия Правительства РФ могут быть предусмотрены федеральным законодательством, указами Президента РФ.

В рамках своих полномочий Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в государстве, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы (ст. 13 Закона о Правительстве).

Сфера деятельности Правительства РФ охватывает все стороны общественной жизни: экономику, бюджетную, финансовую, кредитную и денежную политику, социальную сферу; науку, культуру и образование; природопользование и охрану окружающей среды; обеспечение законности, прав и свобод граждан, борьбу с преступностью; обеспечение обороны и государственной безопасности РФ; внешнюю политику и международные отношения.

Правительство РФ осуществляет регулирование перечисленные сферы деятельности посредством издания различного вида актов как нормативного (постановления), так и не имеющих нормативного характера (распоряжения). Все правительственные акты являются подзаконными.

В случае противоречия актов Правительства РФ Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ отменить их может глава государства (кроме того, они могут быть лишены юридической силы в случае признания их не соответствующими Конституции РФ Конституционным Судом РФ). Согласно Конституции РФ Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (даже если это переизбрание Президента РФ на второй срок). Следовательно, срок полномочий Правительства РФ не может превышать срока полномочий Президента РФ.

В целях обеспечения непрерывности государственного управления Правительство РФ, сложившее свои полномочия по поручению главы государства, продолжает работать до момента формирования нового кабинета министров.

Досрочное прекращение полномочий Правительства РФ (отставка) возможно:

1. По инициативе самого Правительства РФ.

Правительство России может коллегиально принять решение об отставке. Просьба об отставке принимается или отклоняется Президентом РФ.

• — Председатель Правительства РФ может поставить вопрос о доверии кабинету министров перед Государственной Думой. В том случае, если нижняя палата парламента выражает недоверие Правительству РФ, Президент РФ вправе отправить в отставку Правительство РФ или распустить Думу.
• 2. По инициативе Президента РФ.

Глава государства вправе по собственному усмотрению принять решение об отставке Правительства РФ. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ влечет за собой отставку всего кабинета.

3. По инициативе Государственной Думы.

Дума вправе выразить недоверие Правительству. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству РФ вносится группой численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов. Такое предложение рассматривается Думой в недельный срок после его внесения. Постановление о недоверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов нижней палаты парламента и направляется Президенту РФ, который вправе согласиться или не согласиться с таким решением Государственной Думы. Если Президент РФ не дает согласия на расформирование Правительства РФ, то Государственная Дума вправе в течение трех месяцев повторно рассмотреть вопрос о недоверии кабинету министров. Принятие положительного решения обязывает Президента РФ разрешить правительственный кризис двумя известными способами: или объявить об отставке Правительства РФ, или распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти, возглавляемых Правительством РФ, определяются Указом Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636). Следует иметь в виду, что под понятием «система» подразумеваются виды органов исполнительной власти, а под «структурой» — их конкретный перечень.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Какие именно — отражает структура органов исполнительной власти.

Трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти была утверждена Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», она сохраняется и в настоящее время. Структура же, как правило, претерпевает изменения: упраздняются одни органы, создаются другие, перераспределяются функции между ними. Например, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 было преобразовано в Министерство культуры РФ, а регулирование в сфере массовых коммуникаций передано Министерству связи и массовых коммуникаций РФ; в 2010 г. было упразднено Федеральное агентство по образованию, а его функции переданы Министерству образования и науки РФ; Указом Президента РФ от 31.03.2014 № 190 было образовано Министерство РФ по делам Крыма.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти за исключением органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Ими руководит Президент РФ, кабинет министров лишь координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.

Система федеральных органов исполнительной власти имеет иерархическое строение. Федеральные министерства являются вышестоящими органами по отношению к агентствам и службам, последние находятся в ведении министерств. Вопросы кадрового состава, штатной численности, бюджета агентства или службы вносятся в Правительство РФ (Президенту РФ, если относятся к его юрисдикции) через соответствующие министерства.

Федеральные министерства проводят государственную политику и осуществляют государственное управление в установленной сфере деятельности, а также координируют и контролируют деятельность находящихся в их ведении служб и агентств. Министерства обладают полномочиями по разработке законопроектов и принятию нормативных правовых актов.

Федеральные службы и федеральные агентства по общему правилу не обладают правом нормативно-правового регулирования.

Федеральные службы (Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и др.) в основном осуществляют контрольно-надзорные функции.

Федеральные агентства (Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное агентство лесного хозяйства и др.) создаются для управления государственным имуществом в рамках очерченной для них сферы деятельности и осуществления правоприменительных функций за исключением контроля и надзора.

8.5. Судебная власть в Российской Федерации

Исходя из положений ст. 10 Конституции РФ, третьим элементом конституционной системы власти в нашем государстве является судебная власть. Разумеется, законодатель не может предусмотреть все варианты реализации принятой им нормы, равно как и невозможно ожидать однообразия в соблюдении или осуществлении правовых норм физическими и юридическими лицами. Неизбежные конфликты, возникающие в рамках правоприменения, в демократическом государстве надлежит разрешать третьей стороне, незаинтересованной в исходе решения и независимой при его вынесении. Для наилучшего управления государством в целях обеспечения прав населения указанные функции с необходимостью передаются в ведение самостоятельной судебной власти.

Основам организации судебной власти, компетенции различных судов, правовому статусу судей и базовым принципам судебной деятельности посвящена гл. 7 Конституции РФ. Ее положения конкретизируются целым рядом федеральных конституционных законов (от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 05.02.2014 № З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и др.); федеральных законов (Законом РФ от 26.06.1992 № 3132−1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральных законов от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», от 20.08.2004 № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» и др.). Итак, судебная власть, как вид государственной деятельности, связана с правоприменительной и правоохранительной функциями государства, она универсальна и может касаться любых сфер жизни общества.

Судебной властью наделяются особые государственные органы — суды. Суды разрешают споры и конфликты, связанные с действительным или предполагаемым нарушением права, между физическими, юридическими лицами, государством. Иными словами, суды осуществляют правосудие и являются единственным видом органов в Российской Федерации, способным его осуществлять.

Для того чтобы определить, является ли государственный орган судом, необходимо обратиться к Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации». Иные органы, разрешающие конфликты, не перечисленные в этих актах, даже если в их названии присутствует слово «суд» или «арбитраж», не вправе осуществлять правосудие (например, Международный коммерческий арбитражный суд при Торгово-промышленной палате РФ), Высший арбитражный третейский суд, Третейский суд Ассоциации российских банков. В нашей стране запрещено создание чрезвычайных судов, т. е. таких судов, которые формируются в карательных целях и действуют вне обычных процессуальных форм, предусмотренных законом (например, используют упрощенные процедуры рассмотрения дел, закрытые заседания, запрет обжалования решения и т. п.).

Предусмотренные законом формы деятельности судов, включая порядок их формирования, структуру, полномочия, правовое положение судей и др., осуществляются на основе общих конституционных принципов правосудия:

• — судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, что ставит перед правосудием первостепенную цель — обеспечение прав и свобод личности (ст. 2 и 18 Конституции РФ). Непосредственно конституционные права граждан в сфере правосудия устанавливаются ст. 46—54 гл. 2 Конституции РФ;
• — равенства всех перед законом и судом. Правила рассмотрения дел в судах не могут быть изменены, а вынесенное решение не может быть обусловлено полом, расой, национальностью, происхождением, имущественным и должностным положением, отношением к религии и любыми другими признаками лиц, органов, участников судебного процесса;
• — осуществления правосудия только судом;
• — участия граждан в осуществлении правосудия. Народовластие должно реализовываться во всех сферах государственной деятельности, нс исключая судебную сферу. Гражданин Российской Федерации, помимо возможности стать судьей или членом квалификационной коллегии судей, вправе участвовать в отправлении правосудия в качестве присяжного или арбитражного заседателя. Сочетание профессиональных (судьи) и бытующих в обществе (заседателей) взглядов на справедливость обеспечивают максимально правильное разрешение дела;
• — независимости судей и подчинения их только закону. Данный принцип означает, что никто не имеет права указывать сз’ду, как надлежит разрешить конкретное дело. Единственное, чем следует руководствоваться судье — это закон и его личное убеждение. За вмешательство в какой-либо форме в деятельность суда по осуществлению правосудия предусмотрены меры уголовной ответственности (ст. 294 УК РФ);
• — неприкосновенности и несменяемости судей. Обладание судейским иммунитетом является необходимой гарантией защиты судьи от противоправного влияния на его деятельность. Неприкосновенность не предполагает безнаказанности судей, а означает только то, что в случае нарушения законодательства, судья привлекается к ответственности в особом, усложненном порядке. Так же судья не может быть произвольно сменен — удален (переведен) со своего поста без его согласия или судебного приговора;
• — открытости судебного процесса, состязательности и равноправия сторон в судебном процессе. Присутствие публики на процессе является еще одной гарантией справедливого разбирательства дела. Публичный характер процесса подразумевает также выслушивание всех участников, возможность выступать на своем языке. Закрытые процессы проводятся в предусмотренных законом случаях (дела, связанные с государственной, коммерческой тайной, интимными отношениями сторон и др.). Стороны в процессе обладают равными возможностями по отстаиванию своих позиций, которые (позиции) сопоставляются судом для вынесения объективного решения;
• — финансирования судов из федерального бюджета. Это принцип финансовой независимости органов судебной власти не менее значим, чем вышеуказанные принципы личной независимости (неприкосновенность, несменяемость) судей. В федеральном бюджете РФ ежегодно предусматривается выделение средств на обеспечение деятельности судов, уменьшение размера которых возможно только с согласия органов судейского сообщества (ст. 2 Федерального закона от 10.02.1999 № ЗО-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации»).

Юридической гарантией объективного и справедливого разрешения спора о праве на основе равенства участников спора является также детальное законодательное закрепление всех действий по подготовке и рассмотрению дел в судах. Следует отметить, что это отличительная черта именно судебной власти: подобная жесткая регламентация деятельности органов законодательной или исполнительной власти, напротив, затрудняла бы осуществление ими своих задач.

Таким образом, правовые споры рассматриваются и разрешаются судами в особом порядке, называемом вид судопроизводства. Согласно законодательству, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»). Указанные виды судопроизводства выделяются исходя из природы рассматриваемых споров и отнесения их к компетенции соответствующих судов.

Конституционное судопроизводство является формой реализации конституционного контроля за актами и действиями органов государственной власти и должностных лиц. Осуществляя конституционное правосудие, Конституционный Суд РФ¹ рассматривает дела о соответствии Конституции РФ федерального, регионального законодательства и других актов, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти, дает толкование Конституции РФ (ст. 125). Особенностью конституционного судопроизводства является разрешение исключительно вопроса права, без установления и исследования фактических обстоятельств конкретных дел.

Гражданское судопроизводство — это урегулированный процессуальным законодательством порядок рассмотрения гражданских дел^[1][2]. Целью гражданского судопроизводства является защита прав и законных интересов участников имущественных, трудовых и др. правоотношений.

Разновидностью правосудия, осуществляемого в порядке гражданского судопроизводства, является деятельность арбитражных судов по разрешению экономических и других споров в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности на основе АПК РФ.

Административное судопроизводство связано с решениями суда по проступкам, посягающим на государственный или общественный порядок, собственность, нрава и свободы граждан, если такого рода действия предусмотрены КоАП РФ и по своему характеру не влекут за собой уголовного наказания^[3].

Уголовное судопроизводство представляет собой наиболее формализованный порядок досудебного (возбуждение дела, расследование и др.) и судебного рассмотрения дел о преступлениях в порядке, предусмотренном УПК РФ.

К судам, осуществляющим гражданское, административное и уголовное судопроизводство, относятся суды общей юрисдикции, включая военные и специализированные суды. Мировые судьи как судьи общей юрисдикции субъектов РФ также рассматривают дела в порядке вышеперечисленных видов судопроизводства. Подробная характеристика процессуальных правил рассмотрения дел в судах применительно к различным видам судопроизводства представлена в гл. 16 учебника.

Все упомянутые нами суды входят в судебную систему Российской Федерации, подробная характеристика которой составляет содержание первого параграфа следующей главы данного учебника.

• [1] Так же конституционное судопроизводство осуществляется конституционными (уставными) судами субъектов РФ, разрешающими вопросы соответствия актов и действийорганов власти и должностных лиц субъекта РФ конституции (уставу) субъекта, другиевопросы в соответствие с региональным законодательством.
• [2] ГПК РФ, а также Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьяхв Российской Федерации» — для мировых судей.
• [3] Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) /под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: Деловой двор, 2009.