Социальная политика в экономически развитых странах: современные тенденции

Формирование современной социальной политики в ЭРС началось в 1950;х гг. Большинство исследователей связывают этот процесс с высокой динамикой преобразований экономического и общественного устройства в западноевропейском социуме, которые происходили после Второй мировой войны. Социал-демократическим партиям, пришедшим тогда к власти в большинстве стран Западной и Центральной Европы, удалось при проведении своей политики использовать потенциал национальной солидарности, сформировавшейся во время минувшей войны.

Немалое влияние на расширение роли государства в экономической жизни, включая распределение социальных благ, оказал советский опыт и идеи Дж. Кейнса, оправдывающие государственные меры, направленные на увеличение спроса. В ряде стран (Австрия, Великобритания, Франция, ФРГ^[1] и др.) была проведена национализация предприятий базовых отраслей экономики, в результате значительная их часть стала государственной (до 40—50%)^[2].

В Великобритании в 1950;е гг. были проведены реформы Бевериджа, радикально изменившие положение рабочих. Уровень их жизни повысился благодаря введению государственного социального обеспечения, бесплатных систем здравоохранения и образования, осуществлению государственных программ занятости. Применение (с 1938 по 1948 г.) прогрессивного подоходного налога способствовало уменьшению социального неравенства; покупательная способность зарплат после уплаты налогов выросла на 25%, тогда как покупательная способность прибылей сократилась на 37%. За тот же период средний налог с доходов, превышающих 10 тыс. фунтов в год (это касалось 8 тыс. человек), вырос с 43 до 76%. В 1948 г. в стране было всего 70 человек с личным доходом, превышающим 6 тыс. фунтов ст. в год после уплаты налогов, по сравнению с 7 тыс. человек в 1938 г.^[3]

Сформировались разнообразные механизмы государственного социального обеспечения и обязательного социального страхования. С 1940 по 1975 гг. их доля в ВВП удвоилась в ФРГ, утроилась в Великобритании, выросла в 4 раза в Нидерландах и в 5 раз — в Дании, составив по этой группе стран примерно 14—16% ВВП^[4].

Эти положительные перемены происходили на фоне ускорения научно-технического прогресса, сопровождавшегося изменениями в содержании труда, утверждением научной организации труда, повышением производительности труда.

Усложнение производства усиливало спрос на профессионально подготовленных работников, что предполагало повышение их доходов, качества потребления. Знания и профессиональная квалификация работника превратились в важнейший фактор производства, что получило отражение в ряде теорий — человеческого капитала, качества трудовой жизни и т. д.

Модель государства с развитой системой социальной защиты населения эволюционировала в государство высокого качества жизни населения, или, как его официально провозгласили в конституциях ряда стран, — в «социальное государство», «государство всеобщего благосостояния».

Сравнительный анализ подушевых социальных расходов в странах ЕС показывает, что, несмотря на различия в историческом развитии, системы социальной защиты большинства этих стран охватывают почти все социальные риски — болезнь, старость, инвалидность, несчастные случаи на производстве и др. (табл. 9). Кроме того, во многих европейских странах предусмотрено предоставление минимального социального дохода.

Таблица 9

Распределение расходов в социальных бюджетах стран ЕС в 2012 г., в %

Источник: Social Protection in Europe 2012. Luxemburg, 2013. P. 63.

Расходы, приходящиеся на финансирование отдельных социальных программ по странам существенно разнятся. Это зависит, с одной стороны, от количества населения, охваченного программами социальной защиты, с другой — от объема предоставляемых социальных услуг.

В большинстве стран ЕС (см. табл. 9) от 1/3 до 2/3 социального бюджета приходится на пенсионное страхование. На втором месте в структуре социальных бюджетов — расходы на медицинское страхование (исключение Ирландия, где эта статья социальных расходов превышает затраты на пенсионное обеспечение).

Новое, более высокое качество жизни населения индустриального общества знаменует собой качественный скачок его жизнедеятельности, оказывает огромное влияние на все общественное развитие, является не только следствием развития в XX в., но и двигателем современного общественного развития ЭРС. Вместе со снижением смертности существенно улучшилось состояние здоровья населения^[5], произошло заметное увеличение периода трудоспособной жизни. Если еще в середине XIX в. его продолжительность составляла примерно 25—28 лет, то к началу XX в. — увеличилась почти на треть и приблизилась для большинства наемных рабочих к 40 годам (кроме категорий, которые заняты тяжелым физическим трудом и во вредных производственных условиях). Тем самым, продолжительность трудовой жизни выросла в большинстве индустриально развитых стран за последние 200 лет в два раза: с 20 до 40 лет.

Другой показатель качества жизни населения — ожидаемая продолжительность жизни в странах Европы в XIX в. росла довольно медленно, постепенно набирая динамику, прирастая примерно на четыре месяца за каждый календарный год во второй половине XX в., что привело к увеличению ожидаемой продолжительности жизни с 50—55 лет перед Первой мировой войной до 75 лет в настоящее время (табл. 10). Продолжительность жизни в СССР росла достаточно быстро, но все же была существенно ниже, чем в западноевропейских странах^[6].

Таким образом, западные страны на протяжении всего XX в. формировали институты социального (публичного) и личного страхования, развивали механизмы доходов населения с помощью договорных отношений и государственного социального обеспечения. В большинстве из них увеличивается доля расходов государства в ВВП и особенно впечатляюще увеличивалась в бюджете объединенного правительства доля расходов на социальное обеспечение, что наглядно иллюстрируют динамика и структура их бюджетных расходов. Приведем динамику изменения структуры расходов бюджета Норвегии (табл. 11).

Ожидаемая продолжительность жизни (мужчин и женщин) в ряде западноевропейских стран и России в период с 1920 по 1994 г.

Таблица 10

Источник: Баччи М. Л. Демографическая история Европы. СПб., 2010. С. 237.

Расходы государства в ВВП Норвегии за период 1875—1975 гг., в % ВВП

Таблица 11

Источник: Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 990— 1992 гг. / пер. с англ. М.: Издательский дом «Территория будущего», 2009. С. 181.

В 1950;е гг. английские ученые Э. Кросланд, Р. Кроссман, Р. Дженкинс, изучая вопросы бедности с позиции «неправильного функционирования», организуют конкретные исследования проблем местного самоуправления, эффективности национализации, экономического планирования, широкого использования социального страхования, а также пропагандируют идеи реформистского социализма^[7].

Отечественный ученый К. В. Арановский считает, что в период после Второй мировой войны общепризнанным взглядом на роль государства в социальной жизни общества стал такой, при котором государство не только политически, но и юридически обязано предоставлять гражданам некоторую сумму материальных благ и услуг независимо от его финансовых возможностей, в связи с признанием за каждым человеком права на минимальный «достойный» уровень благосостояния — уровень, обеспечивающий не просто физическую, но именно социальную безопасность личности^[8].

Комплекс вышеуказанных причин вызвал новое явление в обустройстве общественной жизни: практически во всех ЭРС государство на протяжении нескольких десятилетий середины и второй половины XX в. резко расширяет круг выполняемых им социальных функций, привлекая для этого значительные объемы бюджетных средств (табл. 12).

Динамика социальных расходов в отдельных странах Западной Европы в период 1980—2012 гг., в % ВВП

Таблица 12

Источник: Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени. Том 2: 1870 — наши дни. М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. С. 542.

Поэтому, если еще в конце XIX в. бюджетные расходы государства на социальные цели составляли в лучшем случае 1,5—3,0% ВВП, то к 1990;м гг. они увеличились в 10 раз и составили 25—30% ВВП.

Во второй половине XX в. и в начале XXI в. в большинстве ЭРС наблюдался рост доходов населения (заработной платы, пенсий и пособий), увеличивались расходы на здравоохранение, образование, ЖКХ и другие виды социальных программ (табл. 13). Во многом это было связано с изменением демографической структуры населения в сторону увеличения доли пожилого населения, увеличилась ожидаемая продолжительность предстоящей жизни, что потребовало увеличение расходов на социальный уход за пожилыми людьми старших возрастов.

Таблица 13

Общие расходы на социальные выплаты в ряде ЭРС и России в 2012 г., в % к ВВП

Источник: Социальное обеспечение в мире в 2010—2011 г. Обеспечение охвата во время и после кризиса / Группа технической поддержки по вопросам достойного труда и Бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии. М.: МОТ, 2011. С. 261—264.

Важнейшими принципами для современной социальной политики правительства ФРГ становятся «солидарность и субсидиарность». Противники субсидиарности утверждают, что его реализация ведет к демонтажу системы социального обеспечения, что человек остается без социальной защиты, предоставленным самому себе. Сторонники же данного подхода настаивают на том, что лучшая помощь общества человеку состоит в том, чтобы помочь ему раскрыть и реализовать собственные возможности. И только в том случае, когда он не может даже при помощи общественной поддержки самореализоваться, он должен принимать помощь от других^[9].

Социальная политика, основанная на принципах субсидиарности, должна по возможности не только помогать людям находить решение проблем, но и устранять те причины, которые ведут к возникновению этих проблем. Целью при этом могло бы стать создание такого общества, в котором все желающие имели свою «нишу» в социальной кооперации через участие в какой-либо общественно-полезной работе. Причем под работой подразумевается не только производственная деятельность, но и ведение домашнего хозяйства, воспитание своих детей, так как эта работа имеет высокую общественную значимость.

Организация подобной «субсидиарной солидарности» должна охватывать всю структуру общества, включая уровень отдельной семьи, органы соседской взаимопомощи и т. д. Ее проводниками выступают религиозные общины, добровольные организации по социальной помощи, различные товарищества и социальные движения. При этом очень важно, какой климат существует в обществе по отношению к этим проблемам. Считается, что возможность участвовать в общественной жизни — это основное требование социальной справедливости, а различные формы общественной социальной поддержки позволяют развивать индивидуальную ответственность в этой сфере. Сторонники такого подхода считают, что социальная справедливость не может ограничиваться рамками распределения денежных трансфертов. Ее целью должно стать создание равных возможностей каждого члена общества в преодолении социального отторжения.

Все инструменты социальной политики должны умножать шансы людей на достойную жизнь, поощрять «самопомощь» и содействовать развитию персональной ответственности. Лишь в тех случаях, когда силы отдельного индивидуума или малой группы людей оказываются недостаточными для обеспечения собственного существования, государство обязано вмешаться на различных уровнях (на уровне федерации, земель, общин), используя принцип субсидиарности в реализации своей социальной политики.

По нашему мнению, к устоявшимся характеристикам социальной модели государства относятся:

• • высокие расходы общества на заработную плату (40—60% ВВП);
• • сбалансированные системы доходов населения, позволяющие предупреждать высокую их дифференциацию (не более, чем 1 :10 раз по крайним децильным группам);
• • развитая система социальной защиты, расходы на которую составляют не менее 20—25% ВВП;
• • расходы на здравоохранение (7—9% ВВП) и образование (4—6% ВВП), составляющие существенную долю в государственном бюджете.

Особенность социальной политики ЭРС заключается в ее направленности не просто на защиту человека от социальных рисков (утраты дохода в связи с болезнью, инвалидностью и старостью), но и на недопущение резкого материального и социального неравенства, на обеспечение достаточно высокого уровня социальной поддержки и помощи нуждающимся слоям населения, на предоставление гражданам доступа к качественным здравоохранению и образованию.

В США, например, стратегическая установка, содержащаяся в национальной программе «Наука и техника в XXI веке», состоит в создании условий для реализации каждым американцем его права на получение высшего образования^[10].

В последние 40—50 лет объем социальных функций, выполняемых государством, заметно расширился за счет предоставления государством таких социальных услуг населению, как обеспечение занятости, социальный патронаж, формирование жизненной среды для инвалидов, реализация программ реабилитации отдельных социальных групп, государственных программ поддержки и создания необходимых жизненных условий для отдельных категорий населения и регионов^[11].

Для этого государство активно использует бюджетное финансирование социальных программ, принимает всесторонние меры по развитию институтов обязательного, добровольного социального и личного страхования, становится центральным субъектом по исполнению социальных функций в обществе.

Следует отметить, что хотя темпы увеличения расходов на социальные нужды в 80-е гг. и замедлилось, но во многих странах-членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) они росли, а их средняя величина достигла почти 25% ВВП^[12].

Государственные социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство — от 50 до 90% — населения ЭРС. В среднем по ЕС этот показатель составляет 73%. В ЭРС именно государство несет основную ответственность за финансирование социальной сферы: на его долю в странах ОЭСР приходится свыше 87% всех социальных расходов^[13].

Представляется, что включение государства в реализацию социальных функций не есть результат развития какой-либо отдельной страны, а закономерный итог цивилизационного развития, осознания ценности человека, признания общественной потребности в обеспечении определенного уровня образования, состояния здоровья, продолжительности жизни населения.

В 1980;е гг. отмечены в ЭРС наступлением на социальное государство, что обусловливалось рядом причин:

• — возвратом к либеральному курсу в государственной политике;
• — возросшим экономическим грузом социальных обязательств государства в большинстве западноевропейских стран (около трети ВВП);

— изменением демографической структуры, вызванным «старением общества». Скажем, половина граждан ФРГ к 2020 г. будет старше 50 лет^[14].

Кроме того, стал иным и стиль управления социальным государством. При администрировании социальной сферой стали больше использоваться рыночные методы оказания социальных услуг, произошло функциональное разделение ответственности органов власти, большая часть которых «делегировалась» на территориальный и муниципальные уровни, ужесточилась адресность услуг, началась оптимизация (а на самом деле снижение финансирования) социального обеспечения и других видов защиты.

Социал-демократическая направленность социальной политики США, Великобритании, Канады, ряда других стран сменилась либеральной, что подтвердило вывод о присущих капитализму циклах, сменяющих друг друга — от доминирования рынка к относительному доминированию государства.

В 1980;е гг. в ряде западноевропейских государств происходит отказ от многих социальных расходов, начинается приватизация государственных предприятий, сокращение налогов на бизнес. Так, в Великобритании при правительстве М. Тэтчер государство продало контрольные пакеты акций большинства государственных предприятий и за 10 лет (к 1988 г.) около 40% промышленных предприятий, которые принадлежали государству, стали частными в результате доля продукции, производимая в государственном секторе, снизилась с 10,5% ВВП до 6,5% ВВП. Этим же путем пошли Италия, Франция и ФРГ.

С сокращением социальных программ начал расти разрыв между богатыми и бедными слоями населения. В Великобритании количество бедных (чьи доходы составляют менее половины среднего по ЕС) выросло с 5 млн человек в 1979 г. до 12 млн человек в 1993 г., а доля ВВП, потребляемая 10% населения с наименьшими доходами, сократилась с 4 до 2,1%^[15].

В 1978 г. в Великобритании была запущена программа стимулирования перехода граждан с государственного пенсионного обеспечения в частные пенсионные фонды, прекратилось строительство государственного жилья, был введен государственный контроль за правильностью социальных выплат на основе проверки нуждаемости. Неолиберальное государство враждебно относится ко всем формам солидарности, включая профсоюзы, социал-демократические движения, сокращает расходы на социальное обеспечение («оптимизирует» его).

Следует, однако, заметить, что, несмотря на всю риторику об исцелении больных экономик с помощью либеральных рецептов, ни Великобритания, ни США в 1980;х гг. не смогли добиться экономического роста. Начиная с 1980;х гг. рост в большинстве ЭРС ни разу не смог достичь темпов роста, наблюдавшихся у них на протяжении 1950— 1970;х гг. На фоне увеличения расходов, связанных со старением населения, это привело, в лучшем случае к стабилизации финансовых расходов на социальные нужды.

Еще одной причиной «эрозии» социального государства называют переход от индустриального к постиндустриальному обществу сервиса и знаний. Например, в ЭРС за XX в. существенно выросла занятость в сфере услуг (с 20% до 50% от экономически активного населения^[16].

Например, в Великобритании в конце XX в. доля занятых в сфере услуг достигла 75% от общей численности экономически активного населения, а удельный вес отраслей услуг в ВВП достиг 66%. По этому показателю Великобритания уступает лишь США^[17]. Дополнительным стимулом для их развития явилось увеличение государственных субсидий на образование и здравоохранение. В 1998 г. расходы на образование достигли 13,3% бюджета страны, а на здравоохранение — 19,3 бюджета страны^[18].

Уменьшается доля «простых» рабочих мест, новые же (более сложные) требуют от персонала высокой профессиональной подготовки и гибкости, а занятость обеспечивается частой сменой места работы, что сопровождается возникновением серьезных различий между группами работающих в интенсивности и продолжительности труда, его творческом компоненте, размерах заработной платы, а также частоте и видах социальных рисков. Это сопряжено с разрушением прежних (еще недавно приемлемых) механизмов оценок и прогнозирования социальных рисков на индивидуальном уровне, деградацией самой «культуры солидарности» и приводит к повышению индивидуализации форм социальной защиты.

На смену массовым индустриальным видам профессиональной деятельности, для которых были применимы усредненные вероятностные характеристики социальных рисков, приходит узкоспециализированный труд, требующий более точного учета специфики рисков профессиональной деятельности.

В докладе ЕС (1993 г.) «Социальная защита в Европе» отмечается, что сегодня под угрозой оказывается одна из основополагающих догм государства всеобщего благосостояния, связанная с универсальностью пособий. Прежние механизмы, обеспечивающие солидарность общества, подвергаются критике и пересмотру. Эти механизмы опирались на систему социального страхования, которая долгое время считалась созданной на «века».

Изменение демографической ситуации, новая политика на рынке труда и в сфере заработной платы требуют новых форм социальной солидарности, отказа от прежних стандартных форм участия работников в единых системах социального страхования. В этой связи усиливается внимание к большей дифференциации различных видов социального страхования, проведению более отчетливого водораздела между ним и социальным вспомоществованием, целенаправленному предоставлению пособий наиболее нуждающимся^[19].

В качестве мер корректировки социальной политики во многих странах развернулся поиск новых соотношений базовых принципов социальной политики, таких размеров и форм социальных гарантий, которые не подавляли бы стимулы к трудовой деятельности, не сдерживали бы рост экономики и эффективности. За всем этим стоит не только рыночный экономизм, но и вполне умеренная и взвешенная оценка уже состоявшихся перемен в области экономике, труда, доходов населения.

Так, на конец 1990;х гг. государственные расходы на образование в странах ОЭСР составляли 5—8% ВВП, на здравоохранение — 6—8% ВВП, а в целом государственные социальные трансферты были равны: 28% ВВП во Франции, 25% — в Италии, 21% — в ФРГ и Швеции, 16% — в Великобритании, США и Японии^[20].

В резолюции, принятой на заседании Совета Европы в Барселоне в марте 2002 г., отмечалось, что европейская социальная модель базируется на эффективной экономике, высоком уровне социальной защиты, образования и социальном диалоге. Безусловно, большую роль играет и развитый страховой «компонент»^[21]. Вместе с тем социальные факторы выступают и как производительные: существенную роль в достижении экономических результатов играет хорошее здоровье работников, конструктивное трудовое законодательство. Социальная модель ЕС зиждется на трех компромиссах — между государством и рынком, между трудом и капиталом (роль общенациональных соглашений), между государством благоденствия и индивидуальной ответственностью.

С середины 1990;х гг. ЕС и его члены^[22] начали пересматривать подходы к проводимой социальной политике, рассматривая занятость как цель, а не как следствие экономической политики, относясь к социальной политике как к инвестиционной сфере (а не только расходной), признавая ее производительную и конструктивную роль. Это привело, во-первых, к серьезному расширению усилий ЕС в рассматриваемой сфере (с точки зрения идеологического и институционального обеспечения); во-вторых, к «запуску» метода открытой координации^[23] как нового инструмента решения задач в области социальной политики.

В сфере образования, здравоохранения и социального страхования все более активную роль стали играть принципы конкуренции и частного менеджмента в управлении данной сферой, а также структуры частного бизнеса. Много надежд возлагается на более широкое применение накопительных частных пенсионных систем, а также личных пенсионных планов, что свидетельствует об усилении позиций личного (непубличного)страхования.

В качестве новых подходов предлагается концепция «благосостояние — для труда», сутью которой является идея «обучения в течение всей жизни», что, по мнению современных идеологов социал-демократии, позволяет гражданам быть включенным в общество на протяжении всего периода трудовой жизни^[24].

Таким образом, в последние 30 лет на социальную политику государств ЭРС стали влиять противоречивые факторы. Одна их группа связана с ростом продолжительности жизни и увеличением доли лиц старших возрастов, нуждающихся в дорогостоящих лекарствах и длительном уходе, что вызывает необходимость увеличения государственных расходов. Вторая группа факторов связана с увеличением доли населения, живущих длительное время на пособия по безработице, что становится весьма обременительным для государственных бюджетов. Представители бизнеса и политики высказываются за отказ от модели государства всеобщего благосостояния, взамен которой они предлагают модель социального контракта, получившей название «workfare».

В основе этой модели лежит социальный контракт: те, кто получает социальное пособие по безработице, в момент его оформления в социальных службах подписывают договор, в основе которого лежат обязательства работать. Впервые идею социального контракта, заключаемого при оказании социальной поддержки получателем социального пособия и социальной службой, сформулировал в 1990;е гг. американский ученый Лоренс Мид, аргументировавший необходимость увязать социальное вспомоществование с обязательствами получателей пособий трудиться^[25].

Модель социального контракта в той или иной форме применяется в США, Швеции, ФРГ и Франции. Например, во Франции социальные контракты предусматривают, что значительную часть расходов на трудоустройство безработных берет на себя государство, в случае их поступления на работу, выплачивая им в течение от трех до двенадцати месяцев от 65 до 85% заработной платы и страховые взносы в системы пенсионного и медицинского страхования. Такой порядок социальной поддержки выгоден для работодателей, существенно снижая их расходы на рабочую силу^[26].

В странах с транзитной экономикой системным вопросом, требующим своего решения при модернизации пенсионных систем, является государственная политика занятости населения. В условиях изменения условий занятости в странах СНГ, связанного с переходом к рыночной экономике, повысилась доля самозанятых работников, а также работников, для которых характерной является частичная и нерегулярная занятость, а также другие формы, так называемой «нестандартной занятости», достигшей четверти, а во многих странах или их регионах, даже 40% и более от общей численности экономически активного населения.

Для этих категорий населения возможности и условия получения регулярной, приемлемой по величине заработной платы существенно ограничены, по сравнению с работниками, занятыми на условиях постоянного найма. Это приводит к ослаблению возможностей финансового обеспечения пенсионной системы, нестабильности ее функционирования, что в итоге несет серьезную угрозу выполнению в полном объеме государственных пенсионных обязательств перед населением.

Существенное влияние на ситуацию в сфере пенсионного страхования оказывают процессы глобализации, затронувшие рынки труда, товаров и капитала. Во многих странах мирового сообщества, включая страны СНГ, правительства вынуждены либерализовывать свое трудовое законодательство, чтобы компании могли легче нанимать и увольнять работников, использовать труд наемных работников более гибко и снижать стоимость труда.

Международный опыт свидетельствует о наличии в функционировании социальной сферы ряда закономерностей. При низкой по размеру заработной плате, не обеспечивающей потребительский бюджет семьи или незначительно его превышающий^[27], возможности работающих, а также их работодателей делать страховые отчисления в необходимых объемах для получения приемлемой пенсии весьма ограничены.

Например, по расчетам автора^[28], если доля бедного населения превышает 15% от общей его численности, то бюджет любого государства начинает испытывать «финансовый перегрев», из-за необходимости выделения значительной доли средств на борьбу с бедностью. Объем необходимых финансовых ресурсов на решение этих задач будет составлять не менее 2—3% ВВП на каждые 10% бедных^[29].

Если доля безработных в стране на протяжении двух-трех десятилетий превышает 10%-ный рубеж, то для системы пенсионного обеспечения потребуется значительная поддержка государства на финансирование социальных пенсий, затраты на которые могут составить не менее 1,5—2,5% ВВП. Если доля пенсионеров превышает 20% от общей численности населения, то минимальные финансовые ресурсы на пенсионное обеспечение в стране должны составлять не менее 6—7% ВВП.

Безработица, неполная занятость становятся важнейшими проблемами стран СНГ. Так, в Азербайджане общее число безработных составило 5,9% от общей численности экономически активного населения, в Армении — 18,7%, в Казахстане — 5,5%, в Кыргызстане — 8,4%, Молдове 6,5%, России — 7,2%, Таджикистане — 11,5%. Кроме того, на условиях частичной занятости в настоящее время работает каждый пятый-четвертый работник^[30].

Вторая крупная проблема — изменение социально-трудовых отношений, приводящее к резкому снижению доли наемных работников в общей численности экономически активного населения, которая сократилась за последние 20 лет с 90 до 65%. Прогнозируется^[31], что доля наемных работников к 2030 г. не превысит 55%. Это существенно снижает финансовый потенциал пенсионного страхования.

Кроме того, в результате отсутствия страховых механизмов для самозанятых лиц, занятых в теневых сегментах экономики (а это 40% работников от общей численности экономически активного населения) велик риск неучастия или частичного участия в пенсионном страховании, что, в свою очередь, приведет к ослаблению финансового обеспечения пенсионной системы и рискам выплат страховых пенсий незастрахованным лицам.

В итоге: до 30—60% экономически активного населения стран СНГ при выходе на пенсию столкнутся с рисками бедности, поскольку не смогут заработать необходимых прав на достойную пенсию.

Поэтому международные стандарты социального обеспечения, прежде всего Конвенции МОТ, Европейский кодекс социального обеспечения, значительное внимание уделяют социальной защите работников с низкими заработками, непостоянной занятостью, непродолжительным рабочим стажем. Например, Рекомендация МОТ № 202 в качестве повышения уровня социальной защиты населения рекомендует национальным правительствам обеспечить гарантии всем пожилым гражданам на получение доступа к базовому социальному доходу, который обеспечивает достойный уровень жизни^[32].

Важно отметить, что за последние два десятилетия можно наблюдать существенное расширение и возрастающую роль (не только в развивающихся странах и в странах с транзитной экономикой) не страховых пенсий всех видов — пенсий, зависящих от материального положения семьи, гарантированных пенсий с точки зрения соответствия прожиточному уровню пенсионера, пособий по безработице в старших возрастах, предоставляемых в форме пенсий по инвалидности, пособий по уходу и др.

Считается, что гарантированная пенсия по возрасту или гражданская пенсия является наиболее эффективной с точки зрения охвата населения и обеспечения социальной защиты тех, кто еще не является членом страховых пенсионных программ^[33]. Не страховые пенсии являются необходимым элементом каждой национальной пенсионной системы. В странах с большой долей серой экономики широкий охват и предоставление базовых услуг социальной защиты пожилым людям может достигаться в основном с помощью не страховых социальных пенсий. Кроме того, в условиях низкой емкости рынка труда во многих регионах стран Содружества имеется значительная доля населения, либо не охваченного страховыми пенсионными программами^[34], либо у которого не было возможности вносить страховые взносы на протяжении долгого времени, чтобы получить адекватную пенсию при достижении пенсионного возраста.

В этой связи на национальном уровне требуется принятие решений о правовом статусе не страховых пенсий: должны ли они быть гарантированными как в случае с социальной пенсией, или зависящими от уровня доходов, т. е. от материального положения гражданина? Во многом мало обнадеживающие перспективы функционирования пенсионных систем в странах Содружества свидетельствуют о необходимости располагать аргументированными позициями в этом вопросе профессионального сообщества, опирающимися на достоверную статистическую информацию о положении дел в данной сфере, а также на достаточно надежные прогнозы о будущих тенденциях.

Например, следует оценить и дать ответы на ряд сложных вопросов:

• — смогут ли существующие пенсионные системы в странах Содружества надежно функционировать через 10—15 лет, если численность работников, за которые уплачивают страховые взносы работодатели в пенсионные фонды, существенно понизится, составит не более половины от экономически активного населения страны и будет меньше численности пенсионеров;
• — к каким финансовым последствиям для пенсионной системы стран Региона приведет увеличение продолжительности периодов выплаты пенсий, которые по продолжительности к 2025 г. составят не менее 20—25 лет?

Каждый достигший пенсионного возраста, независимо от дохода, благосостояния и стажа имеет право на гарантированное единообразное социальное пособие. С административной точки зрения, это самая простая структура с наименьшими транзакционными издержками, что является важным преимуществом для развивающихся стран с ограниченными институциональными возможностями и несовершенными системами отслеживания трудового стажа.

• [1] В Германии процесс приватизации прошел во времена Третьего рейха, поэтомув 1960;е гг. центральному правительству в Бонне принадлежала значительная частьпредприятий угольной и металлургических отраслей (до 40%), более 60% производства электроэнергии, 62% банковского капитала, не считая центрального банка. См.:Кревелъд М. Расцвет и упадок государства. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 439.
• [2] Кревелъд М. Расцвет и упадок государства. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 437—439.
• [3] Richard Henry Tawney. Equality. 4-e ed. London: Allen & Unwin, 1952. P. 143, 144,213, 214.
• [4] Gilbert N. Capitalism and the Welfare State. New Haven, 1981. Yale University Press. Table 7.2. P. 47.
• [5] В качестве критериев улучшения состояния здоровья населения и укрепленияфизических сил людей демографы используют показатели увеличения человеческогороста, которые на протяжении последних двух столетий демонстрируют тенденциюустойчивого роста, а также статистику среднего возраста установления инвалидностинаселения, также перемещающуюся верх по возрастной шкале.
• [6] Следует отметить, что в СССР, несмотря на огромные потери в двух мировыхвойнах, гражданской войне и голодных 1930;х и 1947 г., темпы прироста ожидаемойпродолжительности жизни в отдельные периоды времени были выше, чем в среднемпо Европе, но в целом за период 1920 по 1994 г. составили около 3 месяцев за каждыйкалендарный год. См.: Урланис Б. Ц. Эволюция продолжительности жизни. М.: Статистика, 1978. С. 281.
• [7] Кросланд Э., Кроссман R, Дженкинс Р. New Fabian Essays. London: Turnstale, 1952.P. 59—87.
• [8] Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран: учебник. М., 1998.С. 103.
• [9] Макушина Л. В. Проблемы социально-трудовых отношений в Германии и рольгосударства в их разрешении // В кн.: Аналитический вестник «Социальная модельгосударства: выбор современной России и опыт стран Европы» 2006. № 6 (294). СоветФедерации Федерального собрания РФ. Аналитическое управление Аппарата СоветаФедерации. С. 35.
• [10] Федорович В. А., Патрон А. П., Заварухин В. П. США: Федеральная контрактнаясистема и экономика: Механизм регулирования / Институт США и Канады. М.: Наука, 2002. С. 140.
• [11] Краснова О. В. Законодательство и социальное обслуживание пожилых людейв Великобритании: достижения и ограничения // Социальное законодательство Россиии Великобритании. Британо-российская программа / Российско-Европейский фонд. М., 2000. С. 104—118.
• [12] Ginsburg N. Divisions of Welfare. London: Sage, 1992. P. 199.
• [13] См.: Рогов С. M. Функции современного государства: вызовы для России. С. 57, 62.
• [14] Современная социальная политика: российско-германское сравнение // Человеки труд. 2004. № 4. С. 18.
• [15] Fraser R. Privatization: The UK Experience and International Trends. London: Longman, 1989. P. 54.
• [16] Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени в 2 т.Т. 2: 1870 — наши дни. С. 95.
• [17] Britain 1999. The Official Hand book of the United Kingdom. London, 199. P. 509.
• [18] Там же. P. 159.
• [19] Розанваллон П. новый социальный вопрос. С. 13, 14, 81, 82.
• [20] Рогов С. М. Функции современного государства: вызовы для России. С. 57, 59.
• [21] За три-четыре десятилетия второй половины XX в. негосударственные пенсионныефонды во многих странах Запада накопили огромные финансовые ресурсы, сопоставимые с размерами государственных бюджетов.
• [22] Середина 1990;х гг. отмечена принятием в ЕС новых членов (Швеции, Финляндии), являющихся носителями идеологии «скандинавской модели», для которой присуща тесная взаимосвязь между экономической, социальной политикой и политикойзанятости.
• [23] Установление целей сопровождается своеобразным графиком их достижения (ближайшие, среднеи долгосрочные результаты), определением количественных и качественных индикаторов, сравнением с наилучшими мировыми показателями, привязкой к потребностям стран-членов и т. д.; перевод общеевропейских задач на уровеньнациональной и региональной политики путем постановки специфических целей и применения соответствующих средств с учетом национальных и региональных различий;мониторинг, оценка.
• [24] Перегудов С. Западная социал-демократия на рубеже веков // Мировая экономикаи международные отношения. 2000. № 6. С. 45.
• [25] Mead L. Beyond Entitlement. The Social Obligations of Citizenship. New York.: FreePress, 1986. P. 87.
• [26] Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния / пер. с франц. М.: Marginem, 1997. С. 159.
• [27] О состоянии с заработной платой в странах СНГ в 2015 году // Вестник профсоюзов. 2016. Май.
• [28] Роик В. Д. Пенсионная система России: вызовы XXI в. и пути модернизации. СПб. :Питер, 2012. С. 221.
• [29] Для стран СНГ характерен феномен работающих бедных. Так, удельный вес работников, получающих заработную плату до 100 долл, в месяц, составляет от 4,4% в Беларуси до 60% в Киргизии.
• [30] Данные цифры приведены в соответствии с материалами Статкомитета СНГ, который при оценке масштабов безработицы использует методологию МОТ.
• [31] Methodological guide to the concerted development of social cohesion indicators ISBN920−871−5742−1, P. 132.
• [32] Социальное обеспечение для всех: стратегия Международной организации труда;создание минимальных уровней социальной защиты и всеобщих систем социальногообеспечения / Группа технической поддержки по вопросам достойного труда и БюроМОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии. М.: МБТ, 2013. С. 120.
• [33] Синявская О. В., Бирюкова С. С., Ермолина А. А., Файзуллина Д. Р. Доходное положение пенсионеров: кризисная динамика, факторы бедности и возможные последствияполитики по ограничению пенсионных выплат. М.: Институт социальной политикиНИУ ВШЭ, 2016. С. 21.
• [34] Иванова Е. И. Пожилой человек в сельской местности: родственные связи и межпоколенные трансферты // Социальная политика: реалии XXI века. Вып. 1: GP1/2003/04 /Независимый институт социальной политики. М., 2003. С. 135—164.