Принципы и методы государственной политики

В осуществлении научно обоснованной государственной политики наряду с целями весьма заметное место занимают политико-управленческие принципы. Если целеполагание имеет отношение к стадии выработки и принятия управленческих решений, то принципы, методы, технологии связаны с практической фазой полного управленческого цикла, в рамках которой осуществляются поставленные цели и происходит организующее и регулирующее воздействие на экономику, социальную сферу и другие объекты государственной политики. Под управленческими принципами в политико-социологической литературе понимают базирующиеся на знании законов функционирования и развития общества основополагающие правила деятельности органов, институтов и людей по управлению общественными процессами. Принципы государственной политики подразделяются на общие (универсальные) и отраслевые (специфические). Первые применяются во всех видах политики государства и имеют общезначимый и универсальный характер. В научной литературе к ним относят принципы объективности, конкретности, основного звена, оптимальности, обратной связи, соответствия юридическим нормам и др. Ко вторым принято причислять принципы, применяемые в управлении отдельными сферами общества, либо используемые только в государственной политике, политике политических партий и общественно-политических организаций. В нашем случае следует учитывать перечисленные выше общие для всех видов государственной политики принципы.

В совокупности специфических принципов отдельного внимания заслуживают те из них, которые применяются главным образом в экономической или социальной политике государства. Ведь эти виды политики, без преувеличения, относятся к числу приоритетных в любом обществе. Их последовательное осуществление в развитых странах современного мира привело к формированию социального рыночного хозяйства (экономика благосостояния) и социального государства (государство благосостояния). В научной литературе в этой связи высказывается мнение о том, что в политическом процессе воздействия государства на различные сферы общественной системы жизненно важен принцип «демократической ответственности, основанной на обратной связи» [Ливд, 1998, 11]. По другому утверждению, в условиях рыночной демократии государство обязано руководствоваться такими принципами, как: неприкосновенность личности и собственности, социальная справедливость, федерализм, стабильность общества [см.: May, 1999, 30—39]. Интерес в рассматриваемом случае представляют также десять признаков административного (государственного) управления, по своему содержанию мало отличающихся от принципов политики [см.: Сморгунов, 1998, 6—7]. Среди них обращает на себя внимание такой, например, принцип, как разделение задач административного управления на функционально определенные сферы, который правомерно рассматривать в качестве основополагающего правила деятельности институтов государственной политики.

Наконец, можно привести еще одну точку зрения, согласно которой выделяется восемь главных принципов государственного управления и политики, следование которым отвечает ценностям демократии. Это принципы конституционности правительства (constitutional); народовластия (popular); подотчетности (accountability); эффективности (effectiveness); открытости (openness); адекватной реакции на внешнюю среду или восприимчивости (responsiveness); соответствия процессуальным нормам (due process); разделения властей (separation of powers) [см.: Мишелетти, 1998, 8—9]. Приверженность названным принципам позволяет решать важные теоретические и практические вопросы, касающиеся доступа к принятию решений, способов принятия решений, а также обеспечения общественными благами и качества демократии. Особое значение здесь придается принципам народовластия и конституционности, первый из которых означает, что правительство служит интересам народа и привлекает его к участию в управлении. Второй предполагает, что правительство в своей деятельности должно руководствоваться интересами всего народа. При этом власть должна разделять ответственность за благосостояние общества со всем гражданским обществом [см.: там же, 9]. Среди других принципов, следование которым особенно актуально для современной государственной политики России, заслуживает внимания принцип восприимчивости государственной политики к реакции на нее со стороны общества, согласно которому не только государственная администрация обладает полученным от народа политическим мандатом на управление обществом. Сами граждане тоже располагают широкими возможностями для легитимного участия в управленческом процессе и решения вопросов функционирования правительственных институтов. При этом персональный состав государственных органов управления должен отражать структуру населения страны [см.: там же, 10—11].

Наконец, завершая рассмотрение специфических правил деятельности субъектов и институтов власти, следует специально сказать относительно принципов, применяемых в отдельных видах государственной политики. Назовем, например, принципы социальной политики. Эти принципы являются основополагающими правилами деятельности институтов и органов государственной власти по регулированию социальных процессов на основе знания требований закономерностей их функционирования и развития. В научной литературе к базовым принципам социальной политики государства одни авторы относят, во-первых, приоритет прав человека и его свобод; во-вторых, солидарность; в-третьих, социальную поддержку [см.: Роик, 1996, 9]. Другие ученые добавляют к названным еще принципы социальной справедливости, социального партнерства и солидаризма [см.: Торлопов, 1999, 256—258; Безвербный, 1996, 15]. Наконец, по мнению Е. И. Холостовой, к их числу следует также отнести принципы социальной ответственности, социальной компенсации, социальных гарантий и субсидиарности [см.: Холостова, 2002, 23—28].

Наряду с принципами ведущую роль в осуществлении эффективной государственной политики играют такие значимые компоненты ее содержания, как методы управления. Под методом управления/политики обычно понимают способы организующего и регулирующего воздействия социальных субъектов и институтов политики на управляемые объекты, определения условий их оптимального функционирования и развития, приведения в соответствие с требованиями присущих им закономерностям. Методы также подразделяются на общие (универсальные) и отраслевые (специфические) в соответствии со сферами их применения. К первым относятся такие универсальные способы управленческого воздействия, как организационно-административные (директивные) и экономические методы, а также социально-психологические методы морального стимулирования. Директивные методы предусматривают использование государственно-правового принуждения, а экономические — материальное стимулирование.

Среди современных преимущественно отраслевых методов, используемых в системе государственной политики, существенную роль играет программно-целевой метод, позволяющий объединить в единый комплекс средства и ресурсы финансового, материального, организационного и иного рода для «точечного» решения актуальных экономических, социальных и иных задач. О специфике и структуре такого рода программ как о директивных документах, содержащих целостную совокупность взаимосвязанных экономических, технологических, организационных и иных мер достижения поставленных целей, достаточно много сказано в современной литературе [см.: Торлопов, 1999, 258—259 и др.]. Любопытно заметить, что первый опыт современного использования программно-целевого метода в нашей стране имел место в 1980;е гг., когда были приняты к исполнению знаменитая «Энергетическая программа СССР», а также «Продовольственная программа СССР на период 1982—1990 годов», «Программа развития производства товаров широкого потребления и услуг» и др.

В современной России этот метод также находит весьма широкое применение. Только из федерального бюджета ныне финансируется более ста различных экономических, социальных других программ. Среди самых крупных в области социальной политики, осуществлявшихся в недалеком прошлом, была уже упоминавшаяся «Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996—2000 годов». Наряду с программно-целевым методом в последние годы в государственной политике начинают применяться менеджериальные методы, методы по технологиям PR. К последним, думается, можно отнести практику так называемого «социального трипартизма», т. е. генеральных соглашений между правительством, работотодателями и профсоюзами как выразителями социально-трудовых интересов наемных работников, об условиях оплаты, охраны и стимулирования труда, а также по многим другим социальным вопросам в масштабах государства. В России уже действует шестое такое соглашение. Первое из них было подписано еще 29 декабря 1995 г. Их отличительной особенностью является подробное изложение в специальных разделах основных целей, принципов и методов согласованной деятельности правительства, профсоюзов и работодателей в области государственной экономической и социальной политики. Правда, ни одно из заключенных Генеральных соглашений в полном объеме ни разу выполнено не было. Особенно не повезло второму из них, исполнение которого совпало с «дефолтом» в августе 1998 г. На региональном уровне метод трипартизма дополняется генеральными соглашениями между администрацией, работодателями и профсоюзами краев, областей, городов. Наконец, на локальном уровне «трипартизм» дополняется методом «двупартизма», который воплощается в практике заключения ежегодных коллективных договоров между администрацией предприятий, фирм, корпораций и организаций всех форм собственности и трудовыми коллективами в лице профсоюзных организаций.

В завершение следует упомянуть ваучерный метод социальных платежей, применяемый во многих развитых странах мира. Данный метод предусматривает адресное использование каждым получателем социальных трансфертов через открываемый для него специальный счет, на который перечисляются из центрального, регионального или местного бюджетов средства, использование которых возможно только целевым назначением через специальные, уполномоченные правительством фирмы, имеющие соответствующие лицензии. В результате получатель средств имеет возможность выбирать между различными фирмами, службами и другими подрядчиками.

Еще один социальный метод из того же рада в развитых странах называется социальным контрактом. Его отличие от ваучерного состоит в том, что он предусматривает обязательное заключение контракта между получателем трансфертов и фирмами, оказывающими социальные услуги. Он не предполагает открытие специальных счетов, но накладывает на фирмы жесткие обязательства по выполнению принятых ими на себя социальных обязательств перед гражданами.

Еще одной разновидностью элементов содержания системы государственной политики, оказывающих весьма существенное воздействие на ее целевую стадию, принципы и методы, являются духовные компоненты. Речь идет в первую очередь об экономических, социальных и иных интересах, потребностях, ценностях и других компонентах. Названные духовные компоненты находят воплощение в целевых установках, программах и иных аспектах государственной политики. Такое воплощение осуществляется как посредством артикулирования интересов, т. е. их преобразования в ясные и четкие политические положения, так и через их агрегирование, представляющее собой согласование частных, групповых и общих интересов на основе общезначимых. В равной степени сказанное относится и к другим видам духовных компонентов государственной политики. Они дополняют перечисленные выше элементы содержания системы государственной политики и как бы достраивают ее доверху, создавая тем самым законченный ансамбль.

Итак, целостная совокупность всех субстанциональных, человеческих, институциональных, процессуальных и духовных компонентов Ссоциальные субъекты, институты, цели, принципы, методы, интересы, потребности и др.), консолидированных на основе императивной государственной власти для политического управления экономикой, социальной и иными сферами общества, представляет собой систему государственной политики. Данная система, опираясь на познанные законы, тенденции и закономерности функционирования и развития управляемых объектов, осуществляет в обществе конкретные виды политики, упорядочивает и гармонизирует общественные отношения и процессы, придает им динамическое равновесие и устойчивость.

В свете сказанного представляется уместным остановиться на вопросе, касающемся классификации основных видов государственной политики. В развитие высказанных выше положений следует заметить, что в современной политико-социологической литературе существует несколько критериев, на основе которых выделяются разные виды государственной политики. Согласно наиболее распространенному из них — виды политики выделяются в соответствии с характером объекта или сферы управления. В соответствии с этим политический процесс управленческого воздействия государства на экономику является экономической политикой, на социальную сферу — социальной политикой и т. д. Эти виды политики находятся в отношениях глубинной взаимосвязи друг с другом, и ни одна из них без взаимодействия с другими не может осуществить свои цели.

Другой критерий отражает направленность действия власти по вертикали или горизонтали. В первом случае речь идет о функциональноотраслевом политическом управлении, характеризующем соподчиненность центральных (федеральных) институтов и местных органов политико-управленческого воздействия. Во втором случае осуществляется управленческое воздействие на более конкретные объекты со стороны субъектов и институтов государственной власти в рамках основных видов политики. Речь идет об объектах, не имеющих таких параметров, как самостоятельные подсистемы общества, но функционируют в них в качестве относительно самостоятельных разновидностей того или иного вида политики. Например, внутри экономической политики выделяются промышленная, научно-техническая, энергетическая и другие виды государственной политики. Внутри социальной политики сосуществуют образовательная, жилищная, жилищно-коммунальная и другие разновидности политики. Примерно такая же картина имеет место и в области культурной и других видов политики.

Еще один критерий — региональное измерение управленческого воздействия в пределах той или иной территории — дает основание выделять центральную (федеральную), региональную и муниципальную политику. Эти виды политики государства нельзя смешивать с предыдущими, ибо у них разная природа. Ведь в масштабах определенного региона или муниципального образования всегда можно выделить специфическую экономическую или социальную политику, которую проводят государственные и муниципальные органы данной территории.

Имеются и другие подходы к классификации основных видов государственной политики. Однако несмотря на различия между перечисленными видами, все они предусматривают использование потенциала госвласти и всего элементного состава системы государственной политики. Исключение, пожалуй, в российских условиях составляют муниципальные образования, в пределах которых, как правило, местным самоуправлением осуществляется собственная экономическая или социальная политика. Но поскольку муниципальная власть в России на основании действующей Конституции не входит в систему государственной власти, постольку и проводимая ею на местах политика может иметь статус только муниципальной. Хотя, как известно, при советской власти даже поселковый совет являлся звеном единой системы государственной власти и пользовался всеми присущими ей политическими полномочиями. И это облегчало решение многочисленных социальноэкономических задач в процессе обеспечения стабильной жизнедеятельности всех без исключения территорий.

В заключение нужно еще раз подчеркнуть, что в современном переходном российском обществе приоритетными видами государственной политики продолжают оставаться экономическая и социальная политика, от действенности и эффективности которых зависит осуществление основных приоритетов стратегии постсоциалистической модернизации страны. Обращение к реальной практике осуществления названных видов политики в нынешних условиях не оставляет сомнения в том, что они в настоящее время начинают приобретать более внятный и осмысленный характер. Экономическая политика все определеннее ориентируется на формирование в стране собственного социального рыночного хозяйства. А содержание государственной социальной политики непосредственно связано с реализацией конституционной задачи построения в России социального государства. Данное обстоятельство отмечают многие авторы. Характерные особенности современной политики весьма лаконично выразил В. В. Путин, подчеркнувший, что сегодня государственная власть должна стать «эффективным координатором экономических и социальных сил страны, выстраивающим баланс их интересов, определяющим оптимальные цели и параметры общественного развития, создающим условия и механизмы их достижения» [Путин, 1999].