Понятие «руководство» в новом государственном менеджменте

Новый государственный менеджмент противостоит концепции административного государства и использует для описания существа государственного управления понятие «руководство», а не «администрирование» или «управление / правительство». Подвижка в понятийном аппарате фиксируется явно: «Правительства (любого цвета) в изменяющейся обстановке должны, вероятно, сильнее искать непрямые сохраняющие возможность управления способы восстановления своего неотъемлемого долга защищать против внешней угрозы и внутреннего распада и достижения своих электорально легитимизированных политических программ; результат мог бы быть описан скорее как „руководство“, чем как „управление/правительство“. Будучи „публичной администрацией“ в 1970;е гг., став „публичной политикой и менеджментом“ в 1980;е, название дисциплины может хорошо звучать как „руководство“ в 1990;е» [Dunsire, 1995, 34]. Хотя содержание термина «руководство» в целом ориентирует рассматривать деятельность государственного менеджера как общее управление вверенной ему областью государственных дел, тем не менее имеется ряд нюансов в его определениях, которые значимы и с той точки зрения, что они носят еще ограниченный характер. Сама концепция «руководства» приобретет свой завершенный характер в другой концепции управления — теории политических сетей. Обратим внимание здесь на некоторые из особенностей понятия «руководство» в новом государственном менеджменте.

Осборн и Гэблер в свойственной им журналистской манере письма, анализируя тенденции в публичном управлении в 80-е годы, отметили, что проблему нехватки денег для оказания общественных услуг в штатах и городах США руководители решали иным путем, чем ранее, когда просто повышались налоги. «В штатах и на местном уровне, где бюджеты нужно было сбалансировать, они начали искать ответы, которые лежали где-то между традиционными да и нет [относительно вопроса о повышении налогов]. Руководители учились как объединять вместе общественные группы и фонды строительства дешевого жилья; как объединить бизнес, рабочих и науку для стимулирования экономических инноваций и создания новых рабочих мест; как объединить соседские общины и полицейские управления для понижения преступности. Другими словами, они учились тому, как легче разрешать проблемы, катализируя деятельность сообщества, — как скорее рулить, чем грести» [Osborne, Gaebler, 1992, 28]. В данном случае подчеркнуто, что новый характер публичного управления заключается в том, чтобы не оказывать общественные услуги самим, а умело направлять этот процесс, подключая силы и ресурсы сообщества. Не администрирование является здесь необходимым, а налаживание взаимодействия между государством и обществом по удовлетворению общественных интересов.

Авторы обзора административных реформ в развитых странах дают следующее определение термину «руководство»: «Руководство отражает плюрализацию значимых акторов в управлении и обеспечении публичных услуг. Конфигурация публичных институтов изменяется; роль нади субнациональных структур становится более значимой; акторы смешанного и честного секторов вовлекаются [в обеспечение общественных услуг] более широко и глубоко. В то же самое время взаимосвязь становится менее властной и более кооперативной. Новые политические проблемы (подобные экологии и региональному развитию) подрывают устойчивые привычки к изоляции. В результате межуправленческие отношения в государстве становятся более сложными и должны пониматься явно как система, т. е. как руководство» [Managing, 1997, 15—16]. Руководство здесь понимается как система кооперации общественных, государственных и международных институтов, частных, государственных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Понятие «руководство» оттеняет значимый аспект в управлении общественными делами посредством налаживания сети кооперативных отношений, а не простого администрирования. Именно государство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, становясь партнером формирующейся кооперации, а не исключительно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стандарт деятельности.

Вместе с тем заметим, что термин «руководство» в новом публичном менеджменте скорее используется как антитеза понятию «администрирование», чем приобретает некоторое концептуально значимое определение новой теории. Эту функцию «руководство» выполняет в теории политических сетей, которая отталкивается от критики уже менеджериального государственного управления и составляет новую теоретическую основу государственной деятельности на рубеже веков. Об этой теории мы скажем в другом параграфе.