Особенности управленческой деятельности органов государственной власти в чрезвычайных ситуациях

В последние десятилетия возрастает уровень опасностей и угроз, окружающих человека, происходит сверхпропорциональный рост риска. Он становится доминирующим фактором развития общества. В научной литературе для характеристики этого качества используется термин «общество риска». Это общество, в котором риск проникает практически во все сферы социума и в нем неуклонно снижается запас (уровень) безопасности. Принципиально новая ситуация, определяющая особенности развития человечества, предполагает необходимость теоретического анализа перспектив и возможностей решения проблем, с которыми «столкнулись» многие страны земного шара. В научной литературе предлагаются различные варианты их решения: это, например, исследовательские проекты Римского клуба (концепции «пределов роста» и «нулевого роста», программы, ориентированные на поиск решения проблем обеспечения всеобщей безопасности), концепция «устойчивого развития», модели глобального эволюционизма и экологических процессов Н. Моисеева и т. д. Особое место среди этих вариантов принадлежит, появившемуся в 70-е гг. XX столетия междисциплинарному направлению, которое получило название «рискология».

Сложившаяся ныне ситуация актуализирует необходимость качественного изменения деятельности органов власти по уменьшению уровней опасности для жизни и здоровья людей. К числу приоритетных направлений в этой области следует отнести следующие: 1) снижение уровня опасности для жизни и здоровья населения от постоянных («хронических») рисков и чрезвычайных ситуаций; 2) организация системы по разработке и реализации мероприятий, ориентированных на предупреждение от опасностей, «катастрофических рисков» и защиту от них населения и территорий; 3) ликвидация последствий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, экологического и т. д. характера, военных конфликтов (социально-политических катастроф). Для решения этих задач необходима единая государственная система обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Прежде чем высказать предложения по созданию и реорганизации такой системы, предложим определения основных понятий, составляющих содержание данной проблемы: катастрофа, социальная катастрофа, чрезвычайная ситуация, риск, опасность, безопасность.

Рассуждения о катастрофичности эволюции общества должны учитывать, что существуют два основных способа интерпретации термина катастрофа — естественно-научный и социальный. В естественных науках катастрофами называются «скачкообразные изменения, возникающие в виде внезапного ответа системы на плавное изменение внешних условий» [Арнольд, 1990, 8]. Это определение носит внеценностный характер. Применительно к анализу социальных явлений понятие «катастрофа» дополняется антропологическими составляющими такими, например, как смерть, потери, ущерб, заболевания, страдания и т. д. Социальная катастрофа представляет собой внезапное бедствие, имеющее малую вероятность возникновения и объективно обладающее катастрофическими последствиями, т. е. последствиями при которых возникший ущерб невозможно возместить каким-либо образом (смерть, неизлечимое заболевание, разрушение системы).

Чрезвычайная ситуация — это обстановка, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, иных факторов; при этом возникает ситуация, которая может повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, материальные потери, и нарушение условий жизнедеятельности людей. В Федеральном Законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предлагается классификация чрезвычайных ситуаций в зависимости от количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. Чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. Например, к местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности выше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и ее зона не выходит за пределы населенного пункта, города, района. К трансграничной относится чрезвычайная ситуация поражающие факторы, которой выходят за пределы РФ, либо чрезвычайная ситуация, которая произошла за рубежом и затрагивает территорию РФ.

Риск (применительно к проблеме обеспечения безопасности) представляет собой вероятность появления потерь, убытков, травм, болезней, смерти за единицу времени и тяжесть (серьезность) негативных последствий, если они возникнут. Применительно к другим ситуациям понятие риск может иметь и иное содержание [Альгин, 2002, 9—13].

Термин опасность (угроза) обычно употребляется для описания источника риска. Скажем самолет, в котором летят пассажиры, является опасностью. Риском же является вероятность аварии этого самолета, которая повлечет за собой негативные последствия. Опасности могут классифицироваться по различным основаниям: 1) по источнику происхождения — политические, военные, экологические, информационные, экономические, сейсмические, радиационные, техногенные, криминальные, террористические; 2) по масштабу распространения и тяжести последствий — локальные, объектовые, местные, региональные, национальные и глобальные [Макеев, Михайлов, 1996, 87].

Термин безопасность в законе Российской Федерации «О безопасности» определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Безопасность может анализироваться применительно к различным сферам деятельности общества: экономика, развитие техники и технологий, здравоохранение, политика, экология, духовная и социальная жизнь. На этом основании можно выделять различные виды безопасности: а) национальная безопасность представляет собой «состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз»; б) военная, политическая, экономическая (включает в себя хозяйственную, финансовую, технологическую), экологическая, информационная, социальная (правовая, интеллектуальная, духовно-культурная), территориальная, сырьевая, экологическая.

Рассуждая о вопросах управления безопасностью жизни населения и территорий, нужно обратить внимание на следующую особенность. Методология менеджмента риска требует различать два вида рисков:

«катастрофические» и «хронические». Под первыми подразумеваются риски, возникающие в чрезвычайных ситуациях. Например, это гибель людей от взрывов, пожаров, стихийных бедствий, аварий транспорта. Особенность «хронических» рисков заключается в том, что они существуют постоянно. Например, это риски для здоровья людей, связанные с существующим уровнем шума, загрязнением воздуха.

Кроме того, в практической деятельности разных уровней власти обычно применяются два основных подхода к управлению риском: «реактивное» и «формализованное». «Реактивное» управление (от термина «реакция») — управление как ответ на возникающие неблагоприятные ситуации. Оно осуществляется тогда, когда возникают условия, угрожающие жизни или ведущие к смерти людей. «Реактивное» управление сводится к разработке мер, направленных на предотвращение повторного возникновения подобных ситуаций. Этот вариант управления риском является спонтанным управлением; в данном случае управленческие меры осуществляются без тщательного анализа выгод и затрат, ибо нет достаточного времени для разрешения возникающих задач. «Формализованный тип» управления риском основывается на модели, разработанной еще до наступления неблагоприятных ситуаций, и представляет собой осуществление заранее предусмотренных шагов и действий. Он предполагает проведение количественной оценки риска, степени тяжести возможных последствий еще до принятия решений по минимизации негативных результатов возможной неблагоприятной ситуации. Если оценивать реальную практику управления риском с точки зрения применимости того или иного типа управления, то следует отметить, что региональные и особенно местные органы власти, если и занимаются управлением риска, то в основном используют принципы «реактивного» управления и чрезвычайно редко делают это с применением заранее разработанных формализованных моделей.

Кроме того, местные органы власти занимаются преимущественно управлением рисками в условиях чрезвычайных ситуаций и значительно меньше уделяют внимания «хроническим» (постоянным) рискам. Возникает довольно странная ситуация: несмотря на то, что несчастные случаи, чрезвычайные ситуации («катастрофические» риски) дают лишь 10—15% общей смертности населения, именно они оказываются в центре внимания органов власти и средств массовой информации.

Какими обстоятельствами обусловлена ситуация, при которой акценты в управлении делаются на катастрофические риски и «реактивный» способ управления?

• 1. Многие руководители управленческих структур, государственные чиновники и политические деятели не имеют системных современных знаний в области безопасности, не знают смысла концепции риска, слабо разбираются в ее содержании, функциях, возможностях, которые дает практическое применение принципов теории риска. Например, с помощью рекомендаций рискологии могут быть разработаны и внедрены: а) модель регионального (местного) риска, включающая в себя виды риска, которым подвержено здоровье населения; б) информационно-аналитические и экспертные системы политического, экономического, технологического, экологического, криминального рисков.
• 2. В России мало рискологов, аналитиков, экспертов и менеджеров по риску. Система высшего образования, факультеты подготовки кадров и повышения их квалификации уделяют недостаточное внимание подготовке специалистов в области риска.
• 3. Различные регионы России значительно отличаются друг от друга по географическим, климатическим, экологическим, национальным и другим параметрам. Такое разнообразие делает невозможным навязывание всем регионам какой-то одной стратегии и тактики управления риском. Ясно, что «формализованные» модели управления риском должны учитывать особенности всех 89 субъектов Российской Федерации.
• 4. Деятельность по управлению рисками и их минимизации объективно сложна. Многие риски еще плохо изучены и малопонятны обществу, некоторые из них очень трудны для оценки степени их опасности. Примером такой ситуации может быть факт потенциального загрязнения питьевой воды химическими отходами, которые проникают в водный пласт, используемый для снабжения города водой, спустя десятилетия.
• 5. Органы власти часто имеют недостоверную информацию о рисках. Либо имеется дефицит в информации о рисках, которым могут подвергнуться конкретные группы населения, например, от выхлопных газов автомобилей, шумов вблизи железных дорог или аэропортов, хранящихся на складах опасных химикатов или взрывчатых веществ.
• 6. Применение на практике формализованных моделей управления риском затрудняется тем, что затраты на их разработку и применение требуются большие, а краткосрочные выгоды от них как правило незначительны.
• 7. Трудности обусловлены финансовыми факторами. Ресурсы, имеющиеся в распоряжении местных органов власти для проведения управления риском либо весьма скромны, либо вообще отсутствуют. Основной объем местных расходов идет не на минимизацию «хронических» рисков, а на защиту людей от чрезвычайных ситуаций.
• 8. Существуют также трудности, обусловленные особенностями восприятия риска людьми. Например, риски, связанные с опасностями, которые получают сенсационное освещение в средствах массовой информации (ураганы, наводнения, аварии) обычно переоцениваются, в то же время риск хронических опасностей, влияющих на многих людей (курение, работа на компьютере, длительный просмотр телевизионных передач, смерть от астмы) недооценивается. Если, например, общественное мнение не осознает, что данная опасность содержит в себе значительный риск для здоровья людей, то это существенно затрудняет деятельность органов власти по снижению уровня этой опасности.

9. Трудности связаны также с тем, что в России многие переменные, характеризующие безопасность человека, находятся в закритической области. Эта уникальная ситуация в значительной степени предопределяет неэффективность многих традиционных методов управления риском, которые, например, срабатывают в западных странах. В этом одна из причин того, что зарубежный опыт управления риском едва ли возможно непосредственно использовать в условиях современной России.

Существующие сложности требуют реорганизации системы управления рисками в чрезвычайных ситуациях и обеспечения безопасности населения и территорий. Эта система может включать в себя следующие аспекты: методологический, нормативно-правовой, организационный, кадровый, прогнозный, информационно-коммуникационный, социально-психологический. Рассмотрим содержание некоторых из названных аспектов.

1. Методологический аспект реализуется в трех взаимосвязанных аспектах. Первый из них связан с тем, на основе какой методологии должна «строиться» система обеспечения безопасности. Наиболее продуктивной в настоящее время являются рискологическая, системно-синергетическая методология. Приведем пример использования, например, рискологической методологии для решения вопросов обеспечения экологической безопасности. В середине 1980;х гг. в США в основу проведения государственной экологической политики была заложена концепция риска, которая заменила концепцию нормативных моделей и стандартов. Концепция риска исходит из того, что уровень опасности для жизни и здоровья людей никогда не может быть равен нулю. Она ориентирована, прежде всего, на защиту здоровья людей (обеспечение определенного уровня безопасности) от воздействия загрязняющих веществ, которые находятся в воздухе, почве, воде, продуктах и т. д. Применение концепции риска показало, что существуют принципиальные и значительные расхождения в уровнях опасности для здоровья людей с точки зрения традиционных подходов (концепция нормативов) и подходов с позиций теории риска [Альгин, 2000, 59—61]. Использование концепции риска позволяет получить более адекватное представление о реальных экологических опасностях для жизни людей, об их величине, открывает для органов власти возможности разработать на этой основе эффективные меры по снижению степени влияния на здоровье людей, прежде всего очень опасных и средне опасных факторов.

Другой аспект методологического обеспечения системы безопасности связан с решением вопроса о том, какие способы могут быть использованы для выявления существующих и прогнозируемых рисков в регионе (городе, районе). Для выполнения этой задачи необходимо иметь соответствующие ресурсы, нормативную базу, определяющую принципы этой деятельности, организационные структуры, которые могли бы решать такие проблемы. Подразумевается наличие служб, изучающих, например, причины и количество самоубийств, негативные последствия безработицы, влияние климатических, географических, экологических условий на здоровье людей, а также организаций, ведущих эпидемиологические, токсикологические, инфекционные исследования, анализ сейсмоустойчивости зданий, вероятных последствий прогнозируемых пожаров, взрывов, наводнений. Информация о рисках может быть собрана в правительственных бюллетенях по вопросам права, труда, заработной платы, демографической ситуации, роста цен, темпов инфляции, развития экономики, распределения госбюджета. В упрощенном варианте общая схема региональных рисков (модель профиля рисков) включает в себя следующие группы рисков: 1) социальные риски, которые обусловлены действием политических, экономических и других общественных факторов, способных оказать негативное влияние на жизнь и здоровье населения (революции, войны, национальные, межнациональные, религиозные конфликты, общественные беспорядки, политическая и экономическая нестабильность, криминальная обстановка, голод, безработица, беженцы, обманутые вкладчики и т. д.); 2) риски, возникающие из-за некомпетентности и ошибок в процессе управления различными сферами общества; 3) профессиональные риски, которые представляют собой вероятность неблагоприятных последствий для жизни и здоровья людей, исполняющих те или иные профессиональные обязанности; 4) медицинские риски, обусловленные качеством медицинской помощи. По специальным методикам могут быть оценены риски возникновения врачебной ошибки, ухудшения состояния больного, неоптимального использования ресурсов по каждому медицинскому учреждению и выведена интегрированная оценка риска. В результате можно проводить сравнение по этим показателям различных медицинских учреждений конкретного района, города или региона; 5) риски, связанные с отравлениями людей некачественными продуктами, винно-водочными изделиями, табачными изделиями и т. д.; 6) технологические риски, выступающие в виде вероятных болезней, травм, смертей, которые могут возникнуть в результате использования техники и различных технологий; 7) риски стихийных бедствий, представляющие собой вероятность убытков в деятельности организаций, несчастных случаев, заболеваний или смерти людей от различных природных факторов: землетрясений, наводнений, ураганов, лавин, оползней, извержений вулканов; 8) экологические риски, которые возникают под воздействием антропогенных факторов и обусловлены вредным влиянием экологических факторов на здоровье и жизнь людей. Источники этих рисков многообразны. К ним относятся, например, наличие в почве или воздухе вредных веществ, плохое качество питьевой воды, превышение приемлемого уровня городского шума и т. п.; 9) биологические риски, например, риск эпидемий, риски генной инженерии. Выявленные реальные и возможные риски, составляющие модель профиля территориального риска, требуют их оценки, т. е. определения а) вероятности и частоты их возникновения, б) уровня тяжести возможных последствий, в) возможного охвата этими рисками населения. Сравнительная оценка выявленных рисков позволяет классифицировать имеющиеся и ожидаемые риски на три группы 1) очень рискованные (наиболее опасные для здоровья), 2) среднерискованные, 3) малорискованные. Такой подход позволяет повысить эффективность системы управления безопасности, преобразовать ее финансирование, выработать практические шаги по защите здоровья людей.

Третий аспект методологического подхода к обеспечению безопасности связан с выработкой концепции и стратегии управления рисками. Здесь нужен системный анализ наиболее важных результатов, идей, касающихся управления риском в России. Без серьезных научных исследований выработать системно-синергетический взгляд на проблемы риска не удастся. Первые подходы к разработке стратегии управления рисками с привлечением новых подходов из области фундаментальных наук были начаты в 1997 г. по инициативе МЧС России. В них участвуют исследователи ряда университетов и институтов. Разработка концепции, доктрины и стратегии управления рисками связана с решением следующих задач.

Первая задача связана со стратегическим прогнозом развития России, с оценкой коридора возможностей страны, с анализатором альтернативных сценариев будущих изменений российского общества в ближайшие 10—15 лет. Очевидна связь этой проблемы с управлением риском — в разных странах надо защищаться от разных опасностей. Различные страны имеют неодинаковые ресурсы для прогноза и предупреждения катастроф. Вторая задача связана с выявлением, оценкой и ранжированием рисков. Имеется в виду, что необходимо иметь представление о тенденциях изменения рисков во времени в зависимости от сценариев развития страны. В этих перечнях рисков страны должна быть динамика: целесообразно знать, как меняется в стране относительный вес разных угроз в природной, техногенной, социальной, экологической и других областях. При этом важно, чтобы перечень рисков имелся не только для «рисков федерального уровня», но и для рисков в регионах.

Третья задача — исследования последствий глобализации для России с оценкой влияния глобальных проблем на риски в России. Сейчас политические, информационные, культурные связи с другими странами становятся все теснее. Этот процесс связан с определенными рисками, содержание которых следует знать. Четвертая задача предполагает разработки в области жизнесберегающих технологий, средств защиты и спасения. Пятая задача связана с прогнозированием и стратегическим планированием. Предполагается необходимость анализа и прогноза «постиндустриальных рисков», связанных с технологиями завтрашнего дня. Это биотехнология и генная инженерия, компьютерные и телекоммуникационные технологии, оружие новых типов, технологии воздействия на массовое и индивидуальное сознание. Ученые, эксперты должны сегодня позаботиться, чтобы будущие опасности не стали для нашего общества неожиданностью, а будущие возможности были бы использованы наилучшим образом. Шестая задача связана с разработкой теории управления рисками. Современная теория управления рисками, основанная на синергетике, теориях самоорганизованной критичности, нормальных аварий, прогнозирующих нейросетей, динамического хаоса, находится в стадии построения. А имеющиеся разработки, как правило, не используются управленцами в практической деятельности по управлению рисками и безопасностью.

2. Нормативно-правовой (законодательный) аспект обеспечения безопасности связан с принятием на федеральном, региональном и местном уровнях власти законов, указов, правовых норм, которые бы определяли основные принципы и направления деятельности в области создания и функционирования единой Национальной системы управления безопасностью. Таковыми, например, являются законы Российской Федерации «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера», «О безопасности», постановление № 1113 Правительства РФ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС», постановление Правительства РФ № 1094 «Об утверждении положения о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Однако анализ законодательной базы в области обеспечения безопасности населения и территорий в России позволяет предложить вывод о том, что она явно недостаточна для решения многих вопросов, связанных с безопасностью. Поясним это суждение следующим рассуждением. Важным элементом осуществления эффективной деятельности в области защиты здоровья и жизни населения является определение критериев оправданности, допустимости и социальной приемлемости риска. Образно говоря, это решение вопроса о том: «Какую меру безопасности можно считать безопасной?». Российское законодательство в значительной степени прошло мимо этой проблемы, поэтому почти отсутствуют единые подходы в решении вопросов о границах приемлемости и допустимости риска для населения при принятии решений, например, о строительстве железнодорожной магистрали, шоссе, промышленного предприятия, АЭС, ТЭЦ и т. д. Мировая практика свидетельствует, что выход из этой ситуации существует — необходимо законодательно установить уровни, которые являются обязательными для всех органов власти, организаций, предприятий. Например, могут быть установлены два уровня риска: 1) чрезмерно малый уровень индивидуального риска — этот уровень не имеет смысла далее снижать, поскольку это потребует значительных затрат, а люди и окружающая среда из-за действия иных факторов все равно будет подвергаться почти прежнему риску; 2) максимально приемлемый уровень индивидуального риска. Этот уровень нельзя превышать, какие бы не были расходы. На практике это означает, что ни один орган власти, ни одна организация не могут претворить в жизнь решение, если оно создает уровень риска для здоровья и жизни людей выше максимально приемлемого. Из сказанного следует, что концепция.

«приемлемого» риска определяет систему управления безопасностью, и она направлена на защиту здоровья личности, на повышение качества окружающей среды. Она может стать основой для рационального планирования мероприятий по обеспечению безопасности нынешнего поколения людей с учетом социальных и экономических факторов.

• 3. Организационный аспект обеспечения безопасности связан с созданием специальных органов управления и единой общегосударственной системы. Сравнительно недавно в России появились организационные структуры (МЧС), профессионально занимающиеся управлением катастрофическими рисками. Национальная система управления постоянными («хроническими») рисками по-прежнему отсутствует. Риски, появляющиеся в результате возникновения экстремальных ситуаций, с начала 1990;х гг. находятся «в ведении» Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В стране создана система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, состоящая из функциональных и территориальных подсистем и имеющая пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый. В современных условиях назрела необходимость существенной реорганизации существующей системы. Имеются различные варианты решения этой задачи. Не вдаваясь в детали, можно обозначить основные направления ее реализации. В частности, является целесообразным создание на федеральном уровне специального Комитета, функционально занимающегося управлением национальными рисками, обеспечением безопасности населения и территорий и координирующего эту деятельность на территории России. Его основная задача — сконцентрировать усилия по изучению рисков на национальном уровне. Это должен быть единый национально-ориентированный многодисциплинарный орган, занимающийся теми аспектами исследования риска, которые «лежат» за пределами конкретных работ, проводимых отдельными организациями, фирмами, банками, страховыми компаниями. При Комитете могут быть созданы: а) центр анализа, оценки и прогнозирования рисков;
• б) группы экспертов, специализирующихся на управлении различными разновидностями риска; в) временные творческие коллективы специалистов, работающих на договорной основе.

Управлением риском и безопасностью на региональном уровне должны заниматься Комитеты (центры) при правительстве субъектов Российской Федерации. Необходимы отделы управления риском при органах законодательной власти, а также небольшие подразделения или отдельные специалисты при местных администрациях. Смысл создания единой государственной системы управления риском и безопасностью заключается в том, чтобы появились специализированные организации, которые наряду с управлением «катастрофическими» рисками, координированно «занимались» также и постоянными «хроническими» рисками в национальном, региональном и местном масштабе. В эту систему могут, наряду с вновь создаваемыми органами, входить уже существующие — например, отделы социальной защиты граждан, экологической безопасности, подразделения защиты в чрезвычайных ситуациях, отделы безопасности объектов, транспортных систем и многие другие. Естественно, что должна быть разработана система контроля за деятельностью по управлению риском и безопасностью, которая может включать в себя и ныне существующие организации — энергонадзор, санитарно-эпидемиологический надзор, пожарный надзор и т. д.

• 4. Кадровый аспект обеспечения системы безопасности включает в себя меры, связанные, в частности, с подготовкой кадров в области безопасности и риска. Применительно к российской действительности решение этой задачи может включать в себя пять основных направлений деятельности [Харченко, Прохожев, 1997, 42—47; Хохлов, 1999, А—5].
• 1. Первое направление может реализовываться преимущественно в университетах, вузах, специализированных учебных заведениях. Здесь целесообразно готовить специалистов, которые по окончании учебы смогут профессионально выявлять опасности, риски, присущие деятельности различных организаций, а также встречающиеся в конкретных регионах, выявлять их потенциальные последствия, количественно и качественно оценивать риск, разрабатывать систему мер, направленных на минимизацию риска. Такая практика существует в некоторых западных странах. Например, в Англии функционирует институт менеджмента риска, в котором готовят менеджеров по риску. Подобные учебные заведения существуют в Канаде, США и других странах. Например, в 1987 г. Комитетом министров Совета Европы была принята программа, посвященная развитию европейского образования в области наук о риске и безопасности. В соответствии с рекомендациями этой программы в марте 1999 г. была утверждена следующая Европейская градация квалификаций в перечне специальностей в области наук о риске и безопасности: риск-менеджер, риск-инженер, рисктехник, риск-исследователь. В последние годы стала в благоприятную сторону меняться ситуация в сфере подготовки кадров в области риска и безопасности в России. Например, перечень специализаций содержит специализации «управление безопасностью экономики и территорий», «риск-менеджер».
• 2. В различных вузах может осуществляться подготовка специалистов, которые не будут профессионально заниматься анализом, оценкой и управлением риска, однако их знания позволят им понимать смысл и содержание исследований, проводимых в области анализа риска и использовать их результаты в своей работе. Аналогом такого рода подготовки является, например, преподавание а) на философском факультете СПбГУ курсов «Управление в ситуации риска», «Политический риск», б) в СЗАГС на 5-м курсе факультета экономики и финансов курса «Управление финансовыми и инвестиционными рисками».
• 3. Вполне реальна подготовка работников разных уровней законодательной и исполнительной власти на факультетах (курсах) повышения квалификации и переподготовки кадров. Смысл такой подготовки заключается в том, чтобы руководящие работники учились использовать при принятии экономических и политических решений результаты анализа и оценки риска, проводимых профессионалами-рискологами. В качестве примера реализации этого подхода к подготовке специалистов можно назвать спецкурс «Управление в ситуации риска», который уже несколько лет преподается в СЗАГС на факультетах повышения квалификации и переподготовки кадров. Такой подход позволяет вооружать представителей управленческих структур знаниями по проблемам безопасности и теоретическими основами управления индивидуальными и социальными рисками.
• 4. Актуальным является вопрос знакомства с теориями риска и безопасности руководителей высших звеньев управления. Дело в том, что практика ряда стран (например, США, Голландия, Англия) свидетельствует о том, что политическая власть при принятии различного рода решений все чаше опирается на специальные знания и рекомендации экспертов и аналитиков в области политического, технологического, экологического и других видов риска. Например, анализ риска приобрел в последние годы высокий приоритет в Белом доме и Конгрессе США как основной инструмент при принятии решений в области экологии, экономики и политики, «анализ риска является здесь механизмом упорядочения научной информации для процесса принятия политических решений» [Харченко, Прохожев, 1997, 43].
• 5. Кадровый аспект включает в себя также наработку навыков у людей, которые участвуют в разрешении послеаварийных кризисов. Это могут быть, например, следующие мероприятия: (1) проведение тренировок планируемого руководства кризисным штабом на случай возникновения аварий и внешних организаций, которые будут участвовать в ликвидации последствий возможных аварий; (2) изучение имеющегося опыта преодоления последствий кризисных ситуаций; (3) проведение соответствующих деловых игр.

Анализ состояния кадровой политики в области обеспечения безопасности свидетельствует о необходимости создания в России государственной единой сертификационной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации в области управления рисками и безопасностью, включающей в свою структуру отраслевые и региональные системы аттестации и подготовки специалистов и руководителей, а также систему подготовки специалистов по управлению безопасностью в вузах Министерства образования РФ.

5. Информационно-коммуникационный аспект системы обеспечения безопасности включает три основных уровня. Первый уровень связан с информационным обеспечением самой системы управления безопасностью. Речь идет прежде всего о создании и развитии национальной и региональных информационных сетей об опасностях и рисках, организации доступа, соответствующих организаций к международной информационной сети; разработке и внедрению специальных форм сообщений об опасностях, о частоте возникновения и сферах проявления ЧС, рисков; схемах и картах, описывающих развитие катастрофических, рискованных ситуаций на местном, региональном и национальном уровне.

Другой уровень включает в себя информирование населения по вопросам предупреждения и ликвидации ЧС и рисков. Существуют различные варианты решения этой задачи [Харченко, Прохожев, 1997, 46—47]. Однако общий смысл такой системы заключается в том, чтобы информировать население о возможных опасностях, конкретных рисках, их величине, способах защиты от ЧС, вероятных и реально существующих рисков, вариантах поведения людей в катастрофических ситуациях. В этом вопросе хотелось бы обратить внимание на один из аспектов, связанного с ролью СМИ в информировании населения. Речь идет об их тяге к неадекватному, сенсационному освещению катастрофических событий, чрезвычайных ситуаций. В этом одна из причин появления в 70-е гг. XX в. социологического термина «преступность средств массовой информации» [Альгин, 1992, 68—69]. Смысл этого термина в том, что в результате специально отобранной и неадекватной информации, распространяемой СМИ, у людей складывается ложное представление, например, об уровне преступности в данном регионе или стране в целом. Примером может служить ситуация, при которой в ряде средств массовой информации Санкт-Петербург «превратился» в «криминальную столицу». Третий уровень связан с необходимостью решать проблемы коммуникации, возникающие в ходе предотвращения и ликвидации аварий и катастроф внутри организации, между организациями, участвующими в ликвидации последствий аварии, между этими организациями и населением, между организациями и СМИ, между населением и СМИ. Например, в кризисном штабе должны быть специалисты, которые обязаны постоянно оценивать потребности в информации, анализировать содержание внешних комментариев и слухов, свои информационные возможности. Важным является установление связей с общественностью. Практика показывает, что попытки замалчивания события, отрицания или принижения степени опасности, предоставление информации лишь под давлением обстоятельств обычно ведут к потере доверия к власти.

6. Прогнозный аспект системы управления безопасностью может быть, в частности, основан на синергетической методологии. Одна из сложностей, например, прогнозов аварий крупных техногенных систем, техногенных катастроф заключается в том, что в их основе, как правило, лежит совпадение ряда очень маловероятных событий, к которым добавляются человеческие ошибки. Причем эти ошибки очень часто обусловлены непредвиденностью действий людей, и, следовательно, они имеют нестатистический и соответственно непрогнозируемый характер, что вносит значительную неопределенность в прогнозы.

Таким образом, создание и реорганизация системы управления рисками чрезвычайных ситуаций, обеспечение безопасности населения и территорий связано с решением следующих проблем: 1) создание единой государственной системы управления рисками и безопасностью; 2) разработка и принятие государственной стратегии снижения рисков чрезвычайных ситуаций, опирающейся на научно-обоснованную правовую базу; 3) разработка методов оценки комплексного риска, определение параметров допустимых, приемлемых рисков, создание прогнозных и имитационных моделей для анализа рисков возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; 4) разработка методологических основ стратегического и оперативного планирования мероприятий по снижению рисков чрезвычайных ситуаций; 5) развитие многоуровневой системы подготовки и аттестации руководителей и специалистов по управлению рисками; 6) формирование и совершенствование правовой и нормативно-методической базы страхования и перестрахования рисков чрезвычайных ситуаций; 7) создание технологий для построения карт рисков, развитие методов и средств мониторинга и прогноза чрезвычайных ситуаций; 8) разработка средств и методов, позволяющих органам государственного управления воздействовать на восприятие риска людьми; 9) обобщение и распространение опыта мирового сообщества по управлению рисками.

Определенную роль в практической реализации сформулированных концептуальных положений может оказать Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года», утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. № 1098. Цель Программы — существенное снижение природных и техногенных рисков и смягчение последствий катастроф и стихийных бедствий в России в интересах повышения уровня безопасности личности, общества и окружающей среды в условиях возможных ЧС. Данная Программа включает в себя несколько этапов, на каждом из которых должны быть решены определенные задачи. На первом этапе были получены следующие основные результаты: разработан проект Основ государственной политики в области снижения рисков и смягчения последствий ЧС природного и техногенного характера; проведены теоретические разработки концепции приемлемого и оправданного рисков применительно к катастрофам и стихийным бедствиям; разработан методический аппарат анализа риска; усовершенствованы методы и методики оценки риска; разработаны способы повышения точности прогноза возникновения ЧС и их последствий; разработаны современные информационные технологии мониторинга и прогнозирования катастроф и стихийных бедствий. Главная цель второго этапа Программы — реализации инвестиционных проектов, направленных на снижение рисков и смягчение последствий ЧС природного и техногенного характера. К числу основных направлений вложения финансовых средств в программные мероприятия относятся: совершенствование системы мониторинга и прогнозирования катастроф и стихийных бедствий; модернизация системы аэрокосмического мониторинга районов повышенного риска; разработка и внедрение комплекса информационной поддержки процессов управления в ЧС; модернизация автоматизированной системы централизованного оповещения населения; реализация мероприятий по первоочередному жизнеобеспечению населения в ЧС; внедрение робототехнических и авиационных комплексов экстренного реагирования на ЧС; реализация комплекса мер по организационно-техническому объединению городских дежурно-диспетчерских служб; создание учебно-методического центра по подготовке сил наблюдения и лабораторного контроля ЧС; оснащение федеральной системы сейсмологических наблюдений и контроля землетрясений современными цифровыми станциями и т. д.