Государственно-общественное управление школьным образованием — социальный и педагогический феномен

Использование возможностей ретроспективного метода изучения историко-педагогических явлений позволили обратиться к современному состоянию проблемы и выявлению основных характеристик государственно-общественного управления школьным образованием с позиций теории и практики сегодняшнего дня. Представление об этом явлении в настоящем определит поиск элементов государственно-общественного управления в истории отечественной школы в исследуемом периоде.

Значение феномена «государственно-общественное управление образованием» определяется актуальностью и глубиной задач, которые с ним связаны. Последняя реформа советской школы, начатая в 1985 году и деятельность широкой педагогической общественности вместе с Временным научно-исследовательским коллективом (ВНИК) «Школа» позволили определить приоритеты развития отечественного образования в целом и управления школьным образованием в частности. Закон «Об образовании» (1992 г.) закрепил эти направления, но последующее применение Закона не полностью соответствовало реальным требованиям процесса модернизации образования.

В докладе Государственного Совета «О развитии образования в Российской Федерации» (2006 г.) отмечалось, что принцип государственнообщественного управления, как законодательная норма в указанный период не реализована. [322, с. 16] Нормативно-правовая база участия граждан в управлении образовательными учреждениями, формировании образовательной политики на местном, региональном и федеральном уровне до конца в настоящее время не сформирована. Отмечалась и позитивная деятельность отдельных регионов, где уже разработаны модели нормативно-правовой базы оценки качества образования гражданскими институтами, программы развития региональной системы образования и приоритетные направления расходования бюджета образования. Предлагалось расширить практику создания в школах различного рода Советов, как основной формы общественного участия в управлении образованием на уровне образовательного учреждения. Особенно следует отметить, что эти направления поддержали участники Конгресса Российского образовательного сообщества и выработали предложения в адрес Президента РФ и образовательного сообщества.

Актуальность и необходимость участия общества в управлении школой, предполагают уточнение современной трактовки термина «государственно-общественное управление образованием». Этот термин употребляется как новое понятие в законе «Об образовании» (1992 г.), что является развитием основных положений, выраженных в Конституции Российской Федерации (ст. 43).

Понятие «государственно-общественное управление образованием» (ГОУ) не получило четких нормативных рамок и в настоящее время представляет скорее объяснительно-описательную конструкцию. Как показал анализ публикаций по теме исследования, данное понятие чаще используется практическими работниками сферы управления образованием.

С. В. Костенко отмечал, что под государственно-общественным управлением системой образования следует понимать узаконенное разделение полномочий по принятию решений между государственными органами управления образованием и представляющей корпоративные интересы общественной организацией (в том числе педагогов). В этом случае переход к государственно-общественному управлению образованием — это процесс вовлечения в управление корпоративных общественных объединений педагогических работников с передачей им управленческих функций в части повышения и подтверждения профессиональной квалификации, оценки деятельности. [180].

Директор гимназии № 26 г. Омска Т. Г. Синичникова описывала государственно-общественное управление как оптимальное сочетание единоначалия и самоуправления, направленное на реализацию интересов и потребностей всех участников образовательного процесса. [180] Позиция Н. А. Разживиной, начальника Управления образованием г. Омск, состоит в определении сути ГОУ как объединения интересов государства и общества в решении проблем обучения, воспитания и развития подрастающего поколения с учетом социальных, культурных особенностей, традиций муниципалитета. [180].

По определению В. И. Бочкарева, признаками государственного общественного управления образованием являются: наличие государственной структуры управления образованием, в которой каждый субъект управления наделен конкретными полномочиями и ответственностью; наличие общественной структуры, все субъекты которой также наделены реальными полномочиями и вытекающей отсюда ответственностью; согласованное и взаимно принятое распределение этих самых полномочий и ответственности и система разрешения возникающих между ними противоречий и конфликтов. Таким образом, автор под государственно-общественным управлением понимает взаимодействие государства и общества в управлении образованием. [51].

В законе «Об образовании» в Статье 2 «Принципы государственной политики в области образования» отмечается, что одним из принципов является демократический, государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений. Статья 35 «Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями» (п. 2) раскрывает специфику современного управления образованием — управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Реализация этих положений законов в практике деятельности школы вызывает ряд сложностей и отражается в публикациях. Новый подход к организации управления проверялся опытно-экспериментальным путем на базе учреждений образования г. Твери и Тверской области (2001 г.) и принес положительные результаты, активизировав деятельность всех участников образовательного процесса.

Сформулированы основные задачи государственно-общественного управления образованием (ГОУО) на уровне общеобразовательного учреждения, где основными являются демократизация административного управления; удовлетворение образовательных потребностей и интересов учащихся, их родителей, законных представителей и педагогов; развитие согласительных механизмов разрешения конфликтов и противоречий между субъектами управления. Организация государственно-общественного управления образованием требует соблюдения демократических принципов открытости, гласности, доступности и четкого распределения полномочий и сфер ответственности всех субъектов управления, социального партнерства и сотрудничества. Участники «Круглого стола», проведенного журналом «Педагогика», отмечали наличие некоторых особенностей и проблем в реализации программы. В частности Т. И. Пуденко выделила сложность управленческой деятельности и объем решаемых задач, которые существенно возросли и требуют более эффективного распределения полномочий и ответственности. [446] Было обращено внимание на зависимость распределения полномочий от конкретных условий и степени зрелости общественных структур. Также разделяется управленческая мотивация и педагогическая (воспитательная) при введении элементов ГОУО — управленческая деятельность специфична и требует подготовки. «Важно, что государственно-общественное управление образованием — это, прежде всего особый механизм именно управления, направленный, в конечном счете, на повышение его эффективности. Управление является самостоятельной деятельностью, требующей специальных профессиональных знаний и компетентности независимо от того, относятся ли субъекты управления к государственным или общественным структурам». [446, с. 69].

Изучение структуры управления педагогическим системами с учетом государственно-общественного характера управления предложено в пособии под редакцией В. А. Сластенина. Определения, предложенные авторами, отражают и наше представление об этих явлениях. «Под управлением вообще понимается деятельность, направленная на выработку решений, организацию, контроль, регулирование объекта управления в соответствии с заданной целью, анализ и подведение итогов на основании достоверной информации». [349, с. 421] Особую функцию выполняет внутришкольное управление, которое «…представляет собой целенаправленное, сознательное взаимодействие участников целостного педагогического процесса на основе познания его объективных закономерностей с целью достижения оптимального результата». [Там же] Представление об основной идее государственно-общественного управления образованием «состоит в том, чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем образования, предоставить учителям, учащимся, родителям больше прав и свобод в выборе содержания, форм и методов организации учебного процесса, в выборе различных типов образовательных учреждении. [Там же, с. 422] Появление общественного элемента в теории управлении школой В. Ю. Кричевский относил к 1918 году, когда в книге Н. Н. Иорданского «Руководство школой» отмечена необходимость не только государственной, но и общественной экспертизы школьной работы. [246, с. 11] В дальнейшем, эта идея не нашла своего воплощения до начала 90-х годов XX века в силу организации управления системой образования как административной системы.

При анализе публикаций по теме «Государственно-общественное управление образованием» нами выделены уровни рассмотрения данной проблемы: федеральный, региональный, муниципальный и уровень общеобразовательного учреждения (школьный). Внимание государства к вопросам изменения процесса управления, перевод его административного характера в государственно-общественный, несомненно, отражает требование современного периода развития российской системы образования. Основой процессов, происходящих на федеральном уровне управления, является реализация конституционных норм. К компетенции государственных органов управления системой образования относятся: разработка образовательных программ и стандартов; аккредитация и аттестация учреждений и учителей; формирование образовательной инфраструктуры; создание и прогнозирование развития сети образовательных учреждений; контроль исполнения законодательства РФ в бюджетной и финансовой сфере в системе образования.

Федеральный уровень находит свое выражение в нормативно-правовых документах, аналитических обзорах, отчетах по проектам и федеральным программам. В докладе Государственного Совета РФ «Образовательная политика России на современном этапе» отмечается необходимость четко выделить и согласовать государственную и общественную составляющие в деятельности всех управленческих структур в сфере образования, определить компетенцию общественных и экспертных советов, обеспечить гласность и прозрачность обсуждения и принятия управленческих решений. Одним из перспективных путей формирования новой модели государственно-общественного управления образовательной отраслью может стать воссоздание на качественно новом уровне плодотворного опыта дореволюционной России, где региональный образовательный потенциал различных территорий объединялся в учебные округа. (Приложение № 1).

В научном исследовании О. Н. Смолина (2001) достаточно широко представлен анализ действующей законодательной база российского образования, отмечены достоинства и многочисленные нерешенные проблемы, которые возникают при реализации тех или иных положений законов. Отмечено значительное несовпадение требований законов и реальных экономико-правовых действий государства в области общего образования. В кандидатской диссертации Е. В. Переславцевой (2006) автор рассматривает все уровни управления образованием в России, выделяет позитивные и негативные аспекты современного состояния проблемы. [352].

Аргументы сторонников большего общественного участия в управлении системой образования основываются на коренных изменениях, произошедших с начала 90-х годов XX века в экономической и социальной жизни России. Изменилась государственная структура управления в стране, проявили себя позитивные и значительные негативные тенденции, а система управления сферой образования осталась узковедомственной и фактически закрытой, при снижении государственной доли в ее финансировании и материальном обеспечении.

В настоящее время государственная образовательная политика понимается как деятельность государства в целях реализации прав всех субъектов общества на получение общего и профессионального образования. Анализ сущности, исторических этапов и моделей образовательной политики России, содержащийся в работе А. А. Запесоцкого, послужил основой для выводов об историчности, зависимости образовательной политики от факторов более высокого порядка. [161, с. 346—357].

Образовательная политика государства имеет исторический характер, проходит определенные этапы развития: осознание несовершенства и не соответствия новым реалиям, поиск мировоззренческих и прочих оснований для выработки новой политики, определение приоритетов и поиск адекватных механизмов реализации новой образовательной политики. Базовая модель определяется типом культуры, но дополняется на практике в связи с необходимостью реализации конкретных образовательных запросов и проблем.

Ведущий субъект образовательной политики — государство, оно определяет основные значимые цели образования и формы их осуществления. В настоящее время субъектами образовательной политики России также становятся субъекты Российской Федерации и национальные сообщества. Еще один субъектом образовательной политики являются потребители образовательных услуг — учащиеся и их родители и те структуры, в которые приходят специалисты. «Субъектом образовательной политики является и сама система образования, осознающая свои проблемы и ресурсы, образовательные задачи и социальную миссию». [161, с. 357] Позиции субъектов образовательной политики могут не совпадать и даже взаимно исключать друг друга. Успешность образовательной политики зависит от информированности и скоординированности усилий всех ее субъектов.

Проблемы современной государственной политики в области образования исследовал О. Н. Смолин — депутат Государственной Думы и общественный деятель, руководитель Общероссийского общественного движения «Образование — для всех». О. Н. Смолин отмечал наличие инверсии законотворческого процесса в области образования, неполноту и отсутствие кодификации законов. По его мнению, есть ряд причин, мешающих совершенствованию политики в области образования: финансово-экономическая, определяющая уровень финансирования образования, распределение и варианты использования финансовых средств; правовая, устанавливающая границы поведения субъектов образовательного процесса и компетенции органов управления, своеобразные «флажки», выход за которые не допускается; культурно-идеологическая, охватывающая установки и ориентации общественного сознания, которые влияют как на содержание образования, так и на выбор решений, признаваемых допустимыми или недопустимыми в каждой конкретной ситуации. [430, с. 126].

Система образования — это открытая динамичная вероятностная социальная система, она отражает структуру государственного устройства и поэтому в потенциале своего функционирования стремится к устойчивости, стабильности и, как следствие, в той или иной степени консерватизму. В то же время, система образования является составной частью социальной системы общества и должна отражать динамические изменения, происходящие как в социальной структуре общества, так и в типе экономических отношений, которые становятся определяющими в каждом конкретном периоде развития общества.

Эта дуальность присуща системам образования любого государства, но форма согласования интересов государства и общества для поддержания стабильности и обеспечения поступательного развития в аспекте образовательной политики находится в сфере приоритетов и определяется по-разному. В управлении школой сейчас возможно выделить элементы прямого финансового участия (учредители, попечители, спонсоры; родительские комитеты) и косвенное участие в управлении образованием (политические партии, профессиональные объединения, общественные союзы; средства массовой информации; педагогические дискуссии).

Отраженная в Законе «Об образовании» (ст. 35), необходимость демократического, государственно-общественного характера управления образованием одобряется и разделяется всеми участниками образовательного процесса. Неопределенность и отсутствие четких рекомендаций по форме, методам участия общественности в управлении образованием дают возможность для широкого творчества, в тоже время, это несколько тормозит процесс.

Исследователи из Красноярска отмечают, что развитие форм общественного участия в управлении образованием, осуществляемое на правовых основаниях ст. 51 Федерального закона «Об общественных объединениях» и ст. 35 Федерального закона «Об образовании» достигло сегодня своих естественных пределов. Дальнейшее наращивание компетенции встроенных в образовательное учреждение общественных организованностей проблематично в рамках организационно-правовой формы учреждения образования. Развитие социальной активности граждан в логике государственного патернализма без достаточно самостоятельной ответственности этих гражданских объединений за результаты и последствия активности могут подрывать мировоззренческие, ценностные и морально-нравственные основания становления и развития гражданского общества, не только в состоявшемся, но и в подрастающем поколении граждан, если оно реализуется в сфере образования. [112].

Перевод рассмотрения проблемы из аспекта законодательного и нормотворческого в область морально-этическую предполагает наличие ответственности за принятие решений на всех уровнях системы образования.

Региональный уровень управления образования в условиях современной России стал основой для новой образовательной политики государства и включения общества в процесс модернизации образования. Самое большое число публикаций в печати, разработанных и принятых документов, исследований и аналитических отчетов по изучаемой теме приходится на региональные структуры России. В рамках мега-проекта «Образование в России» реализуется проект по изучению качества образования в регионе, где рассматриваются вопросы государственно-общественного управления образованием. Следует отметить, что первый закон о государственно-общественном управлении был принят в Ханты-Мансийском автономном округе — г. Югры в сентябре 2006 года.

Проводилась большая работа по изучению возможных аспектов включения общественной составляющей в структуру управления образовательными учреждениями на региональном, муниципальном и школьном уровнях. С 2001 года в пилотном проекте участвовали Красноярский край, Московская область, г. Москва (Южный округ), Тамбовская область, Ярославль, Карелия, Калининградская область. В эксперименте участвуют Тюменская область, Белгородская область, Псковская область, Тверская область (экспериментальная площадка), Саратов, Чебоксары, Омск, Санкт-Петербург и многие другие регионы страны.

Разработаны предложения в форме созданной и апробированной системы включения социума в жизнь образовательной системы государства на всех уровнях и в первую очередь — региональную и муниципальную. В Республике Саха (Якутия) в 2002 году была создана Концепция государственно-общественного управления образованием. В 2006 году на материале образовательной истории и практики управления образованием в Республике Саха (Якутия) защищена докторская диссертация А. Д. Николаевой «Эволюция управления общим образованием в национальном регионе (на материале Якутии)». Автор исследования определял значимость государственно-общественного участия в управлении образованием, делая его основанием для периодизации исторических этапов. «Критерием периодизации эволюционного развития управления общим образованием в Якутии выступает соотношение государственной и общественной составляющей, которое определяет характер ведущей стратегии управления и уровень постановки управленческих задач в тот или иной период. Прогнозное стратегическое проектирование инноваций в образовании Республики Саха (Якутия) на современном этапе предполагает усиление государственно-общественного характера управления и самоорганизации в образовательной сфере». [316, с. 7].

Материалы ряда сборников, включающих обобщение и анализ опыта работы по реализации государственно-общественного управления образованием, например: «Государственно-общественное управление системой дошкольного образования» (Красноярском край), статьи в научных журналах О. Ю. Поляков, А. Л. Полевой «Образовательный менеджмент: развитие общественной составляющей» [372] отмечают необходимость системных изменений в управлении образованием России.

Муниципальный уровень управления образованием — это звено, которое в ходе экспериментов подверглось наибольшим изменениям. Органы местного самоуправления получили возможность реального участия в жизни образовательных учреждений: совместном планировании, оценке качества и результатов деятельности школы, создании фондов и попечительских советов. Опыт работы города Омска отражен в сборнике материалов городской конференции «Развитие государственно-общественного управления муниципальной системе образования» (2006 г.).

На уровне муниципальной системы образования наиболее значимой формой общественного участия является Совет руководителей образовательных учреждений, Координационный общественный совет при мэре и секция этого совета по вопросам образования. В городе Чебоксары в декабре 2005 года была создана общественная организация «Попечительский совет образования города Чебоксары» и одним из приоритетных направлений деятельности организации является работа по развитию в школах различных форм общественного участия в управлении образованием. Реальное положение дел отражает мнение ведущих управленцев: А. А. Пинский предлагал для муниципального и регионального уровней понятие «Попечительский совет», что отражает практику на местах — попечительские советы по образованию того или иного города, области, при мэре, вице-губернаторе и губернаторе. [356].

Внешнее взаимодействие образовательного учреждения с заинтересованными структурами происходит, как правило, на муниципальном уровне. Это порождает целый ряд вопросов, требующих своего разрешения. В первую очередь — подготовка кадров управления образованием данного звена и просвещение всех субъектов, заинтересованных в сотрудничестве с образовательными учреждениями. На уровне муниципалитета проявляются ресурсы системы образования, определяется статус образовательного учреждения, формируются и формулируются общественные запросы и ожидания к сфере образования.

Примером взаимодействия на уровне крупного мегаполиса может быть деятельность комитета по образованию Санкт-Петербурга. В 2006 году была проведена Интернет-конференция на тему участия общественности в работе образовательных учреждений. Для обсуждения на сайте Комитета по Образованию был предложен ряд основных направлений развития государственно-общественного управления образованием в Санкт-Петербурге, среди которых:

• • Включение по согласованию с коллективами в действующие структуры самоуправления образовательного учреждения представителей учредителя;
• • Организация Совета попечителей в сфере образования СанктПетербурга;
• • Привлечение представителей советов, реализующих государственно-общественное управление образованием, к участию в городских мероприятиях, связанных с выработкой стратегии развития образования Санкт-Петербурга;
• • Проведение региональных сборов (конференции, слушания и т. д.) руководителей советов, реализующих государственно-общественное управление образованием;
• • Осуществление мониторинга эффективности деятельности органов государственно-общественного управления в образовательных учреждениях.

Школьный уровень (уровень образовательного учреждения) Государственно-общественное управление образованием внутри школы реализуется с помощью профессионального сообщества и ученического самоуправления. Структура управления образовательным учреждением в настоящее время состоит из следующих органов:

• 1. Конференция образовательного учреждения — высший орган.
• 2. Совет образовательного учреждения — высший орган между конференциями.
• 3. Педагогический совет.
• 4. Родительский комитет.
• 5. Попечительский совет.

Возможные формы самоуправления в каждом образовательном учреждении указываются в уставе. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются также уставом образовательного учреждения.

Роль директора образовательного учреждения изменяется, исследованию этих процессов посвящен ряд научных работ: Кислякова Н. Н. (2006 г.) [209]; Чураковой Н. И. (2003 г.) [478]; Захариной Т. Г. (2002 г.). [164].

Внешний, по отношению к образовательному учреждению уровень взаимодействия составляют объединения родителей, союзы и ассоциации попечителей, шефы, объединения работодателей и различные другие виды, союзы тех слоев общества, которые хотят оказать действенную помощь школе. Н. Н. Кисляков отмечает, что государственнообщественное управление предполагает устранение государственной монополии на образование и в этом смысле ее разгосударствление, превращение школы из госучреждения в социальный институт, в равной мере обслуживающий интересы и потребности личности, общества и государства; деунитаризация и деунификация школы, ее всесторонняя и глубокая демократизация как социального института и как образовательной практики. [209, с. 4].

Созданы и апробированы различные модели муниципального взаимодействия образовательных учреждений — на уровне муниципалитета (г. Великие Луки), на уровне поселка городского типа (г. Пушкинские Горы), модели управляющих советов большой и малокомплектной школ и городской координационный совет как договорную площадку (г. Псков); модель сельской школы, общеобразовательной школы и гимназии (п. Опочка); создана территориальная модель (микрорайон), где объединены три школы для обмена ресурсами (п. Остров). На данном примере Псковской области можно увидеть реализацию проектов федерального уровня, когда присутствуют все элементы (разработка и планирование, апробация, обучающие семинары, обмен опытом, презентация моделей анализ работы, представление портфеля документации и целевых программ внедрения). Представлен на сайте и анализируется опыт города Кувандык, где созданы разнообразные структуры государственно-общественного управления образованием.

В управлении школой рассматривается возможность перехода категории «воздействие» (в деятельности управляющего субъекта — директора) в категорию «взаимодействие» и «согласование» и расширение круга субъектов управления. [245].

Стратегическое планирование и управление в системе образования и на разных его уровнях в основном в настоящее время осуществляется «по результатам». Такой подход преследует прагматические цели и не учитывает более глубокие изменения, происходящие в процессе управления образовательным учреждением. В рамках нашего исследования актуально определение управления как процесса взаимодействия субъектов и управления их деятельностью, что предполагает «управление по задачам». [316] Специфика «управления по задачам» состоит в том, что это, прежде всего, сознательная деятельность преследующего свои цели педагога, сообщества. И не просто сознательная деятельность, а ее особая разновидность, тип управления, которому свойственны все атрибуты этого процесса — выработка решений, организация, коррекция и регулирование в соответствии с заданными целью и задачами и т. д. Благодаря этому особому типу управления обеспечивается возможность относительно плавного перевода стратегических целей на уровень тактических задач, формулируемых исходя из проблемно-противоречивых жизненных ситуаций. [316].

Концепция развития государственно-общественного управления образованием в Республике Саха (Якутия) отражает современное и практикоориентированное понимание основных социально-значимых аспектов создания новой модели управления образованием. Авторы Концепции отмечают, что цели государственно-общественного управления образования не могут задаваться лишь ведомственными интересами самой системы образования. Они могут формироваться в диалоге между всеми заказчиками и конкретными потребителями результатов образования: детьми, родителями, производственными структурами, хозяйствующими субъектами, местной, региональной властью, региональной и национальной элитой с учетом социальнокультурных, экономических и других особенностей территории, культурно-образовательных традиций, национально-этнических отношений и заявленных стратегических приоритетов развития республики. [228].

Государственные гарантии в области образования, предоставление полноценного качественного образования всеми учащимися независимо от места их проживания являются той основой, на которой строится в дальнейшем региональная образовательная политика. В ведении государства остается подготовка кадров к деятельности в новых условиях — вариативность и многообразие профессиональных карьер, обучение управленческой деятельности в рамках государственно-общественного управления, созданию партнерских отношений и организации взаимодействия школы и окружающего социума.

Система государственно-общественного управления образованием включает в себя: всех участников образовательного процесса, их органы управления и органы государственного (муниципального) управления образованием. Входит так же нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность субъектов государственно-общественного управления образованием и процедуры и механизмы их взаимодействия.

Управленческая деятельность в области образования в новых условиях развития российского общества строится на нескольких уровнях: федеральном, региональном и муниципальном, а также на уровне образовательного учреждения. Специфика федерального и регионального уровня управления образованием рассмотрена в работах А. П. Тряпицыной и Е. С. Заир-Бек. Авторы отмечают, что «…функции управления развитием не новы, однако, до настоящего времени они в большей степени строятся на нормативах и положениях, спускаемых сверху вниз. Сегодня же на повестку дня вышел вопрос о разработке региональных и муниципальных программ развития образования, выражающих собственную стратегию регионов, муниципалитетов, городов в условиях „новой регионализации“. Данная ситуация породила множественность программ развития образования, однако, особенно важно то, что все программы, ориентированные на поддержку развития образования, должны иметь определенную согласованность между собой. Согласованность не только (и не столько) содержательную (по концептуальной основе и набору предлагаемых мер) и ресурсную, но и пространственную». [160].

Большое значение при реализации программ имеют задачи, сформулированные в документах, отражающих государственную образовательную политику России. Н. И. Булаев приводит такое определение «…государственная политика в области образования проявляется через направляющую и регулирующую деятельность государства в области образования, осуществляемую с целью эффективного использования возможностей образования для достижения вполне определенных стратегических целей и решения задач общегосударственного значения. Политика реализуется посредством законов, общегосударственных программ, правительственных постановлений, международных программ и договоров и других актов, в том числе создаваемых для привлечения общественных организаций и движений, средств массовой информации, профессиональных ассоциаций, союзов и иных». [53, с. 24] Значимым становится переход от распределения к регулированию в руководстве системой образования, что делает необходимым и своевременным становление государственно-общественных форм управления на федеральном, региональном и местном уровнях. В рамках данной модели возрастает роль коллегиальных форм управления и соуправления — профессиональных союзов и ассоциаций, объединений и советов на всех ступенях российской системы образования, а так же создание адекватной задачам системы государственно-общественного контроля над исполнением законов и других нормативных документов в области образования.

Исследуя особенности региональной политики в области образования, А. П. Тряпицына отмечает, что основой проведения собственной активной региональной политики в субъектах Российской Федерации является взаимовыгодное сотрудничество, как с органами Федеральной власти, так и с муниципальными, институтами образования и организациями, расположенными и реализующими образовательные программы на территории соответствующих регионов. [449] При этом автор публикации считает, что общими для программ развития всех регионов могли бы быть некоторые особо важные подпрограммы, в частности — создание новых моделей управления образованием. Значимость перемен в области управления образованием определяется сохранением культурного своеобразия территории, созданием благоприятной среды для развития партнерских отношений семьи, школы, местного сообщества. При этом роль школы как значимого культурно-социального объекта данной территории будет только возрастать — образовательная среда расширяется за счет включения всех возможностей школы: интеллектуальных ресурсов, уровня подготовки профессиональных кадров в конкретной предметной области, воспитательного потенциала образовательных и культурных мероприятий школы, физкультурно-оздоровительной деятельности и формировании здорового образа жизни.

Изменение внутришкольного управления происходит в сторону создания новых коллективных форм, при коллегиальном управлении достигается возможность проверки и общественного контроля расходования финансовых средств, более целенаправленное распределение материальных ресурсов. Все в целом позволяет сместить акценты в управлении образовательным учреждением с администрирования в сторону большего распределения ответственности за результат деятельности между всеми участниками образовательного процесса. Новым направлением в деятельности можно считать создание общественно-активных школ, в которых реализуются социально значимые цели, формируются взаимоотношения сотрудничества социальной поддержки. Государственно-общественное управление может решить ряд проблем, которые возникли в сфере образования и отражаются на социальной стороне функционирования образовательных учреждений. При этом возможны определенные риски, в ряду которых — перераспределение полномочий в пользу одной из ветвей управления (государственной или общественной); сохранение в новой форме традиционных функций школьного управления, которые уже не отражают современных запросов и потребностей. Риском может считаться внутреннее расслоение школьного сообщества в силу принадлежности к управляющим структурам или спонсорам; реализация корпоративных интересов. Минимизировать эти риски поможет использование возможностей системы образования как открытой системы, т. е. привлечения независимых экспертов, широкая гласность во всех аспектах деятельности системы образования, диалог с местным сообществом, развитие и укрепление просветительских функций школы. Исследование Е. Н. Кусковой (2009), отражающее современное состояние проблемы государственно-общественного управления образовательным учреждением, содержит данные социологического исследования различных субъектов образовательного процесса в 10 школах г. С.-Петербурга. Всего в исследовании приняло участие 655 человек. На вопрос о целесообразности создания органов самоуправления и участие в управлении школой высказались 404 человека, т. е. 61,7% от общего числа участвовавших в опросе. Распределение по группам опрошенных, произошло следующим образом: 54,6% педагогических работников, 74,9% родительской общественности, 69,4% учащихся, 50,2% родителей высказались в поддержку введения самоуправления и участие в управление школой. В тоже время, только 20% опрошенных директоров школ при принятии управленческих решений советуются с органами самоуправления, 49% советуются с заместителями, 30% — с педсоветом школы. [261, с. 16].

Развитие государственно-общественного управления на современном этапе прошло ряд стадий, позволивших получить значимые для практики результаты. Опытно-экспериментальным путем на базе учреждений образования г. Тверь и Тверской области в 2001 году проверялся новый подход к организации взаимодействия государства и общества в школьном образовании, эксперимент дал положительные результаты, стимулировал совместную деятельность всех участников образовательного процесса. На данной основе были разработаны документы и проведен эксперимент Министерством образования и науки РФ с 2004 — по октябрь 2005 года в семи регионах страны (Республика Карелия, Москва, Красноярский край, в Московской, Калининградской, Тамбовской, Ярославской областях). В 2000 году была принята Программа НИР по теме «Государственно-общественное управление общим образованием в России», рассчитанная на 2001—2005 гг.

Подробный анализ ситуации на 2004 год при введении в практику школ новых форм управления содержится в статье В. И. Бочкарева. В этой работе исследовано более 100 законодательных и нормативноправовых документов из 10 регионов Российской Федерации. [51] Выводы позволяют констатировать незначительное число подлинно общественных структур в создаваемых в школах коллегиальных форм управления. Координационной группой по развитию государственнообщественного характера управления образовательными учреждениями разработан ряд документов, которые могли бы способствовать укреплению общественной составляющей в управлении современным российским образованием и созданию новых форм государственнообщественного управления школьным образованием. Например, это проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений к федеральному закону РФ „Об образовании“» — (27.05.2004), опубликованный в приложении к «Учительской газете» — «Образовательное право»; «Положение об управляющих советах», опубликованное в «Учительской газете» от 17.06.2003. Отклики на этот документ помещены в «Учительской газете» 26.08.2003. Так же вопросы государственнообщественного управления образованием рассматривались на прессконференции А. А. Пинского, изложение которой — «Время новостей» от 31.10.2005. Все это доказывает активное включение средств массовой информации в процесс подготовки и принятия решений по развертыванию государственно-общественного управления образованием.

В апреле 2006 года в Москве Международной ассоциацией содействия школьным советам при участии Ассоциации всемирного образования международной педагогической академии и Российского Гуманитарного университета была проведена научно-практическая конференция «Проблемы, ресурсы и механизмы демократизации управления общим образованием: теория и практика». На этой конференции был представлен общественно-политический проект «Собрание родителей». В ноябре 2006 года в Москве проектный центр «Докса» провел конференцию «Государственная образовательная политика: история и современность». Большая научная и практическая работа проводится в С. Петербурге, организуются конференции, анализируется работа лучших школ, создавших эффективную систему государственно-общественного управления образованием.

По результатам исследования публикаций по данной теме можно определить разные подходы к организации и развитию государственно-общественного управления образованием, которые проявляются, прежде всего, в формах государственно-общественного управления. В школах создаются новые формы участия общества в управлении образованием — Школьные, Попечительские, Управляющие Советы, также продолжают функционировать и традиционные формы — родительские комитеты, различные формы ученического самоуправления. Примером государственно-общественного управления на основе развития попечительских советов может служить Республика Саха (Якутия).

Теоретические, методологические основы и практику деятельности Управляющих Советов в России рассматривались в сборнике по общей редакцией А. А. Пинского. [61] Во вступительном слове А. А. Пинский выделял этапы становления новой формы управления — Управляющих Советов. Первый этап — концептуальный (2002—2004 гг.), когда происходило изучения зарубежного опыта; второй этап — подготовительный (весна 2004 г.); третий этап — экспериментально-практический (начало 2005 г.), пилотное исследование. В 2005 году появляются первые Управляющие Советы в школах; первоначально планировалось создать 25 Советов в школах шести регионов, но процесс пошел более активно и к концу 2005 года таких школ стало более 100.

Практику деятельности Управляющих Советов в школах Красноярского края рассматривал ряд авторов сборника «Методические рекомендации по развертыванию и организации деятельности Управляющих советов» (2005 г.). При этом основной акцент делался на понимание Управляющего Совета как нового в практике школьного самоуправления коллективного органа, статус которого выше всех, перечисленных в федеральном законе «Об образовании». Последующая деятельность по продвижению в практику работы школ Управляющих Советов принесла положительные плоды в количественном и качественном плане, однако и поставила ряд вопросов, относительно более широкого спектра используемых форм и методов организации взаимодействия школы и общества и о роли государства в этом процессе.

Примером позитивных тенденций в области организации государственно-общественного управления образованием может так же служить вышеназванный закон «Об образовании», принятый Московской областной Думой (2006 г.).

«Статья 11. Органы государственно-общественного управления образованием Московской области.

• 1. Участие общественности, общественных и профессиональных организаций в управлении образованием осуществляется через органы государственно-общественного управления образованием, к которым относятся:
  • • советы ректоров учреждений высшего профессионального образования, руководителей учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования, руководителей образовательных учреждений иных типов и видов;
  • • областной, отраслевые и муниципальные координационные органы по профессиональному образованию и подготовке кадров;
  • • советы образовательных учреждений; попечительские советы образовательных учреждений; родительские комитеты образовательных учреждений; иные органы государственно-общественного управления образованием.
• 2. Полномочия органов государственно-общественного управления образованием определяются положениями, утвержденными в соответствии с законодательством Российской Федерации" (Правительства Московской области — официальный сайт)

Характерно, что данный документ принят и применяется на уровне некой локальной территории, где начинают функционировать местные органы самоуправления. Роль местного самоуправления в силу объективных причин должна возрастать, в том числе и в вопросах развития образования. Зарубежный опыт дает примеры успешного взаимодействия государства и общества, распределение функций и обязанностей в разных странах бывают различными, но можно отметить и общий принцип. Органы местного самоуправления призваны координировать на горизонтальном уровне определенные вертикальные службы, часть обязанностей которых государство считает нужным делегировать на места. Также координирующая роль местного самоуправления находит свое выражение в согласовании потребностей, приоритетов и выделении средств на эти приоритеты. В ходе развития современных механизмов самоуправления наблюдается постоянный рост потребностей в социально-значимых сферах и материально-финансовых расходов. «Растущие требования, видимо, становятся постоянной характерной особенностью деятельности таких сфер, как здравоохранение, социальное обеспечение и образование.

Способность адекватно отвечать на них становится, таким образом, важным, может быть даже жизненно важным критерием при оценке сравнительных достоинств альтернативных административных структур". [117, с. 15].

В настоящее время принят всемирный стандарт управления, основанный на принципах управления: доверия, собственности, надежности, прозрачности, достоинства, справедливости, гражданства. (Harvard Business Review, 2006) Эти принципы находят отражение в законодательствах, относящихся к сфере управления образованием.

Местное самоуправление имеет возможность совершенствования в направлении доступности, выбора и эффективности. В Дании, Швеции, Норвегии предпочтение отдается местному самоуправлению, в Великобритании центр пытается определять задачи и функции местного самоуправления. В Германии и Нидерландах изменения происходят на фоне регулирования и перераспределения финансирования. Проблемы в области развития образования во многих странах выходят на первый план, причем осознание проблем становится предметом рассмотрения местных сообществ.

В скандинавских странах проводился эксперимент, в котором принимали участие свободные коммуны. С 1984 по 1988 год в проведение эксперимента включились Швеция (инициатор проведения), Дания, Норвегия и Финляндия. Содержанием эксперимента стало стимулирование предложений коммун относительно их возможной самостоятельности во всех сферах жизни. На время эксперимента эти предложения после утверждения их центром были законодательной основой жизни коммун в данных вопросах. Интересно, что по вопросам образования было подано 72 предложения, что составило 25 процентов от всех предложений суммарно по всем странам-участникам. [117, с. 52].

Российская система образования осваивает новые подходы к организации успешного сотрудничества школы и общества. Примерами данного положения являются школьные системы крупных территориальных объектов, в которых все изменения происходят с большим числом вариантов. Результаты социальных исследований в области модернизации школьного образования в Санкт-Петербурге отражены в сборнике «Модернизация региональной системы образования. Опыт СанктПетербурга» (2009 г.). В феврале 2009 года С.-Петербургская Академия посдипломного педагогического образования провела научно-практическую конференцию «Школа и общество: взаимодействие и партнерство», одна из секций данной конференции была посвящена проблемам государственно-общественного управления образованием. Успешное сотрудничество школы и социума отмечено в разных образовательных учреждениях, но наиболее значительные результаты имеются в школе № 207 (директор школы — к.п.н., В. Ю. Коровкин). Эта школа стала научно-практическим центром по организации государственно-общественного управления образованием.

В нашей работе анализируется историко-педагогический опыт участия российского общества в управлении школьным образованием, который в той или иной форме проявлялся на протяжении XIX— XX вв. с учетом выявленных закономерностей, которые проявили себя в современной практике государственно-общественного управления школьным образованием. Таким образом, выход за хронологические рамки настоящей работы позволил нам сформулировать определенные закономерности, так как только после 1992 года стало возможным опираться на принцип государственно-общественного управления нормативно. Практику участия социально активной части общества в создании народной школы, как дореволюционного периода, так и советской школы начального периода, а также активность в обсуждении вопросов образования в настоящее время — мы считаем звеньями одной цепи.

Приоритет государственного управления в системе российской общеобразовательной школы традиционен и соответствует ожиданиям основной массы населения страны и реальному положению управления образованием. Поэтому лидерство и авторитет государства в создании и функционировании массового образования остаются для российского общества определяющими. Появление новых форм участия общества в управлении образованием соответствует становлению элементов гражданского общества в государстве и его большей демократизации.