Муниципальная служба как вид публичной службы

Помимо государственной службы существует и еще один вид профессиональной публичной деятельности, для которого в той или иной степени характерны выделенные признаки, — муниципальная служба.

Деятельность органов местного самоуправления, как и органов государственной власти, направлена на достижение целей публичного управления. Соответственно, и государственная, и муниципальная служба относится к институтам публичного права. В связи с этим в юридической науке в последние годы достаточно прочно утвердилось мнение о необходимости построения системы правового регулирования государственной и муниципальной служб, основанной на общих принципах.

При этом наибольшее количество общих черт имеют государственная гражданская и муниципальная службы, специальные же виды государственной службы, как уже отмечалось, имеют ряд специфических особенностей, которые принципиально неприменимы к муниципальной службе. В то же время нельзя категорически отрицать определенную общность муниципальной службы со всеми видами государственной службы.

Действующий Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» в п. 1 ст. 2 устанавливает, что муниципальная служба — это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:

• — основным признаком муниципальной службы является профессиональная деятельность. Это означает, что она должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков;
• — муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы;
• — должности муниципальной службы замещаются путем заключения трудового договора (контракта).

Учитывая положение ст. 11 Трудового кодекса РФ, согласно которой нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. В этом состоит принципиальное отличие муниципальной службы от государственной и не позволяет в полной мере отнести ее в настоящее время к сфере служебно-правового регулирования.

Несомненно, муниципальная служба и по своей природе имеет определенные отличия от службы государственной. Они проистекают не только из территориального масштаба, но и из самой сферы властноуправленческой деятельности, из функциональной специфики, особенностей компетенции и полномочий государственных органов либо органов местного самоуправления^[1].

В связи с этим обратим внимание на то, что специфические признаки муниципальной службы хотя и весьма близки к особенностям государственной службы, но все же не тождественны.

Для муниципальной службы характерны только первые три признака: публичность, направленность на реализацию функций государства¹, властный характер служебной деятельности. Четвертый же и пятый признаки применительно к муниципальной службе видоизменяются, причем это изменение носит принципиальный характер.

Особенности организационной структуры государственной службы предопределены ее неразрывной связью с государством. Муниципальная же служба связана не с государством, а с муниципальным образованием. Однако ни по масштабам организации, ни по долговременности существования ни одно, даже самое крупное, муниципальное образование не может сравниться с государством.

Включение государственного служащего в систему государственного управленческого аппарата позволяет строить отношения с ним на принципе стабильности, характеризующемся тем, что в течение всей служебной карьеры служащий может работать в различных структурных подразделениях и государственных органах, при этом будучи уверенным в сохранении своего правового статуса.

Масштабы муниципального образования позволяют делать это в отношении муниципальных служащих далеко не всегда. Муниципальное образование по своей сути не является таким стабильным образованием, как государство, оно может быть ликвидировано, присоединено к другому, разделено и т. п., при этом далеко не всегда возможно продолжение муниципально-служебных отношений в прежнем качестве^[2][3].

Поэтому, выделяя в качестве специфических признаков муниципальной службы публичность, направленность на реализацию функций государства, внешневластный характер служебной деятельности, особую организационную структуру, характеризующуюся неотделимостью от аппарата муниципального образования, и наличие прямой публично-правовой связи между муниципальным образованием и муниципальным служащим, мы должны констатировать, что в отношении муниципальной службы возможны большие отступления от публично-правового режима регулирования, чем для службы государственной.

• [1] Червенщук Т С. Конституционно-правовое регулирование муниципальной службыв Российской Федерации. Сургут, 2005. С. 56.
• [2] Строго говоря, муниципальная служба направлена не на реализацию функций государства, а в первую очередь на решение вопросов местного значения. Однако, с нашейточки зрения, это отличие не имеет принципиального характера, так как вопросы местного значения являются сферой ведения, переданной местному самоуправлению государством для самостоятельного решения исключительно в силу большей эффективности их реализации на местном уровне. В глобальном смысле процесс решения вопросовместного значения является особым способом реализации общегосударственных задач. Таким образом, реализация органами местного самоуправления полномочий в сфере, например, муниципального здравоохранения, образования, охраны общественногопорядка и т. п. способствует осуществлению функций государства. Кроме того, не следует забывать, что органы местного самоуправления могут наделяться государствомотдельными государственными полномочиями, в процессе осуществления которых ониуже не опосредованно, а напрямую участвуют в осуществлении функций государства.
• [3] Конечно, в принципе и государство может прекратить свое существование, например в случае добровольного присоединения к другому государству, распада, аннексиии т. п. Однако все эти случаи все же являются крайне редкими, в то время как созданиеи ликвидация муниципальных образований — нормальный процесс совершенствованиятерриториального устройства государства.