Органы опеки и попечительства

Институт опеки и попечительства имеет особое значение для профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Опека и попечительство являются формами защиты личных и имущественных прав несовершеннолетних и неразрывно связаны с надзором за ребенком, отсутствие которого обусловливает его правонарушающее поведение.

Деятельность органов опеки и попечительства регулируется нормами гражданского права (ст. ст. 31—40 ГК РФ), семейного права (ст. ст. 8, 48, 54, 56, 57, 59, 62, 64—75, 77—80, 121—123,125,126.1,129,.

140, 142, 143, 145—155 СК РФ), Федеральным законом от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и иными нормами российского и международного законодательства.

В семейном законодательстве содержится перечень случаев, предусматривающих, когда дети могут остаться без попечения родителей:

• — смерть родителей;
• — лишение их родительских прав;
• — ограничение их родительских прав;
• — признание родителей недееспособными;
• — болезнь родителей;
• — длительное отсутствие родителей;
• — уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе отказ родителей взять своих детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения.

В данных случаях защита прав и интересов детей возлагается на органы опеки и попечительства, которые обязаны выявлять таких детей, вести их учет, обеспечивать защиту их прав и интересов до решения вопроса об их устройстве, избирать формы устройства, исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей, а также осуществлять последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (ст. 121 СК РФ).

Обязанности выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, и сообщать об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей согласно ст. 122 СК РФ возложены на должностных лиц организаций (дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций, лечебных и других организаций), на иных граждан, располагающих сведениями о таких детях.

Орган опеки и попечительства в течение трех рабочих дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения в течение одного месяца вопроса его устройства.

При невозможности передать ребенка на воспитание в семью на территории субъекта РФ орган опеки и попечительства направляет сведения о ребенке в федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ, для учета в федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и для оказания содействия в последующем устройстве ребенка на воспитание в семью граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ.

Региональные банки данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, составляют государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Порядок формирования и пользования государственным банком данных о детях, оставшихся без попечения родителей, определяется Федеральным законом от 16.04.2001 № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».

В соответствии со ст. 123 СК РФ существуют следующие формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей:

• — передача на воспитание в семью (усыновление или удочерение);
• — передача под опеку или попечительство;
• — передача в приемную семью;
• — передача в патронатную семью.
• — при отсутствии возможности устройства детей в семью их устраивают в организации для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.

При устройстве ребенка должны учитываться его этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в воспитании и образовании.

В случае разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей. При отсутствии соглашения между родителями относительно имени и (или) фамилии возникшие разногласия разрешаются органом опеки и попечительства.

С участием органа опеки и попечительства по требованию родителей разрешается спор о порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, рассматриваются дела о лишении родительских прав и восстановлении в родительских правах.

При непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью орган опеки и попечительства вправе немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или других лиц, на попечении которых он находится. При отобрании ребенка орган опеки и попечительства обязан незамедлительно уведомить прокурора, обеспечить временное устройство ребенка и обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их родительских прав.

Немедленное отобрание ребенка производится органом опеки и попечительства на основании соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо акта главы муниципального образования в случае, если законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами (ст. 77 СК РФ).

Согласно ст. 12 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (ред. от 31.12.2017) в случаях, если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства вправе принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве), в том числе при отобрании ребенка у родителей или лиц, их заменяющих, на основании ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации и нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Органы опеки и попечительства осуществляют контроль за условиями содержания, воспитания и образования детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях, учреждениях социальной защиты населения, обеспечивают защиту прав выпускников учреждений.

При нарушении прав и законных интересов ребенка, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, ребенок вправе самостоятельно обращаться за их защитой в органы опеки и попечительства. Должностные лица, организации и иные граждане, которым станет известно об угрозе жизни и здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка.

Ст. 34 ГК РФ устанавливает, что органом опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют возложенные на них государственные полномочия по опеке и попечительству (ст. 53 Конституции РФ, п. 4 ст. 14.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (закон о МСУ)» (ред. от 30.10.2018).

Согласно п. 2 ст. 121 СК РФ вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются органами опеки и попечительства исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органами опеки и попечительства являются также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации они наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами.

Целями назначения опеки и попечительства являются содержание, воспитание и образование детей, а также защита их прав и интересов.

В соответствии с п. 1 ст. 35 ГК РФ опекун или попечитель назначается органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в опеке или попечительстве, в течение месяца с момента, когда указанным органам стало известно о необходимости установления опеки или попечительства над гражданином. При наличии заслуживающих внимания обстоятельств опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна (попечителя). Если лицу, нуждающемуся в опеке или попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства.

Опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста четырнадцати лет. Попечительство устанавливается над детьми в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет. Опекунами и попечителями могут назначаться только совершеннолетние дееспособные граждане.

Опекун или попечитель может быть назначен только с его согласия. При этом должны учитываться его нравственные и иные личные качества, способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, отношения, существующие между ним и лицом, нуждающимся в опеке или попечительстве, а если это возможно — и желание подопечного.

Недееспособным или не полностью дееспособным гражданам, помещенным под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опекуны или попечители не назначаются. Исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации.

Согласно ст. 146 СК РФ не могут быть назначены опекунами (попечителями) :

• — лица, лишенные родительских прав;
• — лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности, мира и безопасности человечества;
• — лица, не прошедшие подготовки (кроме близких родственников детей, а также лиц, которые являются или являлись усыновителями и в отношении которых усыновление не было отменено, и лиц, которые являются или являлись опекунами (попечителями) детей и которые не были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей);
• — лица, состоящие в союзе, заключенном между лицами одного пола, признанном браком и зарегистрированном в соответствии с законодательством государства, в котором такой брак разрешен, а также лица, являющиеся гражданами указанного государства и не состоящие в браке.

Не назначаются опекунами (попечителями) лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией, лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей), лица, ограниченные в родительских правах, бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине, а также лица, страдающие заболеваниями, при наличии которых лицо не может принять ребенка под опеку, попечительство, взять его в приемную или патронатную семью (п. 1 ст. 127 СК РФ).

Медицинское освидетельствование лиц, желающих взять под опеку (попечительство), в приемную или патронатную семью детей, оставшихся без попечения родителей, проводится в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

При назначении ребенку опекуна (попечителя) учитываются нравственные и иные личные качества опекуна (попечителя), способность его к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), отношения между опекуном (попечителем) и ребенком, отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя), а также, если это возможно, желание самого ребенка.

Последующий контроль за условиями содержания, воспитания и образования подопечного также возлагается на органы опеки и попечительства.

В соответствии со ст. 148 СК РФ дети, находящиеся под опекой (попечительством), имеют право на:

• — воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу со стороны опекуна (попечителя), совместное с ним проживание, за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 36 ГК РФ;
• — обеспечение им условий для содержания, воспитания, образования, всестороннего развития и уважение их человеческого достоинства;
• — причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и другие социальные выплаты;
• — сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения имеют право на получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством;
• — защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (попечителя) в соответствии со ст. 56 СК РФ.

Дети, находящиеся под опекой (попечительством), обладают также правами, предусмотренными ст. ст. 55 и 57 СК РФ.

Дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, если опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в порядке, определенном ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об опеке и попечительстве».

Указанные денежные средства расходуются опекунами или попечителями в порядке, установленном статьей 37 ГК РФ.

В Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» установлены следующие принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству:

• 1) свободное принятие гражданином обязанностей по опеке и попечительству и свободный отказ от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей;
• 2) контроль за деятельностью по опеке и попечительству;
• 3) обеспечение защиты прав и законных интересов подопечных.

В ст. 4 Закона определены задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству:

• 1) обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства;
• 2) защита прав и законных интересов подопечных;
• 3) обеспечение достойного уровня жизни подопечных;
• 4) обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий;
• 5) обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

В данном Законе предусмотрен перечень лиц, имеющих преимущественное право быть опекунами или попечителями несовершеннолетнего — это бабушки и дедушки, совершеннолетние братья и сестры.

Законом «Об опеке и попечительстве» определено, что единственный родитель несовершеннолетнего ребенка вправе определить на случай своей смерти опекуна или попечителя ребенку. Соответствующее письменное заявление с удостоверением подписи заявителя руководителем органа опеки и попечения либо нотариусом, либо организацией, которая по закону имеет право удостоверить подпись, подается в орган опеки и попечительства по месту жительства ребенка.

В Законе определены имущественные права подопечных и тех, кто их опекает. Согласно ст. 17 подопечные не имеют права собственности на имущество опекунов или попечителей, а опекуны или попечители не имеют права собственности на имущество подопечных, в том числе на суммы алиментов, пенсий, пособий и иных выплат, предоставляемых на содержание подопечных. Имущество может принадлежать опекунам или попечителям и подопечным на праве общей собственности по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Подопечные вправе пользоваться имуществом своих опекунов или попечителей с их согласия.

Опекуны или попечители не вправе пользоваться имуществом подопечных в своих интересах, но для тех, кто добросовестно исполняет свои обязанности, орган опеки и попечительства вправе вместо выплаты вознаграждения разрешить им безвозмездно пользоваться имуществом подопечного в своих интересах. В договоре об осуществлении опеки или попечительства должны быть указаны состав имущества подопечного, в отношении которого разрешено безвозмездное пользование, и срок пользования имуществом подопечного.

Орган опеки и попечительства вправе досрочно прекратить пользование имуществом подопечного при неисполнении или ненадлежащем исполнении опекуном или попечителем своих обязанностей, а также при существенном нарушении опекуном или попечителем имущественных прав и интересов подопечного.

Закон «Об опеке и попечительстве» налагает на опекуна и попечителя обязанность ежегодно представлять в орган опеки и попечительства письменный отчет за предыдущий год о хранении и использовании имущества подопечного, об управлении этим имуществом. К отчету должны быть приложены копии товарных чеков, квитанций об уплате налогов, страховых сумм и других платежных документов.

Опекуна или попечителя можно отстранить от исполнения возложенных обязанностей в случае:

• — ненадлежащего исполнения возложенных на него обязанностей;
• — нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;
• — выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом.

Федеральный закон от 24.04.2008 № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „Об опеке и попечительстве“» направлен на совершенствование и упорядочение норм, регулирующих правоотношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Для решения указанной задачи внесены изменения в ГК РФ, СК РФ, Жилищный кодекс (ЖК) РФ, а также отдельные федеральные законы.

Так, изменениями, внесенными в ГК РФ, устанавливается, что полномочия органа опеки и попечительства в отношении подопечного возлагаются на орган, который установил опеку или попечительство. Кроме того, уточняются пределы, в которых опекун без согласия органа опеки и попечительства может расходовать средства подопечного; устанавливается возможность освобождения опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанностей по его просьбе; предусматривается изменение норм о патронаже над дееспособными гражданами.

СК РФ дополнен нормами, согласно которым:

— назначение опекуна ребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с его согласия;

• — передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей;
• — дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на денежное содержание, которое выплачивается ежемесячно.

Предусмотрена возможность установления опеки (попечительства) над детьми по договору. Помимо договора о приемной семье, таким договором может быть договор о патронате и иные соглашения. Установлен порядок устройства детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены права детей, находящихся в данных организациях, а также права и обязанности таких организаций. Контроль за условиями содержания детей в указанных организациях осуществляют органы опеки и попечительства.

Согласно ст. 16 Федерального закона «Об основах системы профилактики…» органы опеки и попечительства:

• 1) дают в установленном порядке согласие на перевод детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения;
• 2) осуществляют меры по защите личных и имущественных прав несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также участвуют в пределах своей компетенции в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, если они являются сиротами либо остались без попечения родителей или иных законных представителей и относятся к следующим категориям:
  • — безнадзорных или беспризорных,
  • — занимающихся бродяжничеством или попрошайничеством,
  • — содержащихся в социально-реабилитационных центрах для несовершеннолетних, социальных приютах, центрах помощи детям, оставшимся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных и других учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи и (или) реабилитации,
  • — употребляющих наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо употребляющих одурманивающие вещества, алкогольную и спиртосодержащую продукцию,
  • — совершивших правонарушение, повлекшее применение мер административной ответственности,
  • — совершивших правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность,
  • — освобожденных от уголовной ответственности вследствие акта об амнистии или в связи с изменением обстановки, а также в случаях, когда признано, что исправление несовершеннолетнего может быть достигнуто путем применения принудительных мер воспитательного воздействия,

• — совершивших общественно опасное деяние и не подлежащих уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность, или вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством,
• — обвиняемых или подозреваемых в совершении преступлений, в отношении которых избраны меры пресечения, предусмотренные УПК РФ,
• — отбывающих наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях,
• — условно-досрочно освобожденных от отбывания наказания, освобожденных от наказания вследствие акта об амнистии или в связи с помилованием,
• — которым предоставлена отсрочка отбывания наказания или отсрочка исполнения приговора,
• — освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, если они в период пребывания в указанных учреждениях допускали нарушения режима, совершали противоправные деяния и (или) после освобождения (выпуска) находятся в социально опасном положении и (или) нуждаются в социальной помощи и (или) реабилитации,
• — осужденных за совершение преступления небольшой или средней тяжести и освобожденных судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия,
• — осужденных условно, осужденных к обязательным работам, исправительным работам или иным мерам наказания, не связанным с лишением свободы.

Должностные лица органов опеки и попечительства в целях предупреждения безнадзорности, беспризорности и правонарушений, а также антиобщественных действий несовершеннолетних используют предоставленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации полномочия, связанные с осуществлением ими функций опеки и попечительства, а также пользуются правами:

• — в установленном порядке посещать несовершеннолетних, проводить беседы с ними, их родителями или иными законными представителями и иными лицами;
• — запрашивать информацию у государственных органов и иных учреждений по вопросам, входящим в их компетенцию, приглашать для выяснения указанных вопросов несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей и иных лиц.

Актуальной проблемой на современном этапе является низкое материальное благосостояние неполных семей, в которых ребенку, как правило, не обеспечивается достойное содержание. Оставшийся один родитель ребенка, что в основном касается матерей, испытывает трудности в содержании детей, зачастую вынужден проводить значительное время на работе или на нескольких работах в ущерб надлежащему воспитанию и обучению ребенка. По существующему законодательству в связи с необходимостью обеспечения интересов ребенка его, например, могут забрать у одинокой матери, которая занимается надлежащим воспитанием, но не может обеспечить содержание по объективным причинам. Такую ситуацию нельзя признать нормальной.

Данная проблема обостряется несовершенством правового механизма взыскания алиментов на содержание детей. Причины неуплаты алиментов могут быть разные: уклонение от уплаты по различным мотивам, нежелание работать, невозможность трудоустройства и др. В конечном итоге от такой ситуации страдают дети, которым не создаются условия для благополучного социального развития. Решению указанной проблемы может помочь создание государственного алиментного фонда, из которого бы осуществлялись выплаты на содержание детей, не обеспеченных алиментами от родителей.

Государство на основании ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, гарантирующей поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, должно взять на себя проблемы истребования алиментных сумм от родителей, не желающих выплачивать их добровольно.

В большинстве органов опеки и попечительства количество специалистов является явно недостаточным, а защита прав и законных интересов детей не осуществляется в должной мере из-за большой загруженности таких специалистов.