Система государственной службы российской федерации

Становление и развитие законодательства о государственной службе

В настоящее время в Российской Федерации стабильно сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления страной, принципиально отличающегося от действующей ранее административной системы управления.

Согласно ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Современное отечественное законодательство о государственной службе прошло достаточно большой путь развития, начиная с 1992 г.

Так, 17 января 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации; 26 июня 1992 г. — Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации».

23 декабря 1992 г. постановлением Верховного Совета РФ утверждено Положение о службе в органах внутренних дел.

Принятый 31 июля 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» определил начальный этап дальнейшего формирования нормативно-правовой базы государственной службы в нашей стране. Закон установил правовые основы организации такой службы и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации. В Законе (ст. 2) впервые было закреплено легальное определение понятия государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, дано понятие государственного служащего (ст. 3), определены принципы государственной службы.

Закон от 31 июля 1995 г. закрепил также правовой статус государственных служащих, ограничения, связанные с поступлением на государственную службу, правовые гарантии, ответственность государственных служащих, порядок прохождения гражданами государственной службы.

Между тем, несмотря на бесспорно положительное значение указанного закона на определенном этапе управления страной, комплексная эффективная система обеспечения правового регулирования государственной службы в России не была сформирована.

Первым этапом дальнейшей реформы государственной службы является принятие Указа Президента Российской Федерации «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» от 19.11.2002 № 1336^[1], направленного на повышение эффективности государственной службы в интересах укрепления государства и развития гражданского общества.

Данным Указом было принято считать необходимым осуществить в 2003—2005 гг. комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы Российской Федерации.

Проблема реформирования государственной службы Российской Федерации в тот период управления страной возникла не случайно. Необходимость ее решения программными методами обосновывается целым рядом факторов, прежде всего относящихся к проблемам количественного и качественного кадрового состава государственной службы.

Проведенный в порядке подготовки к утверждению указанной Программы анализ работы соответствующих государственных органов по совершенствованию подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих привел к выводу о том, что необходимо оптимизировать численность государственных служащих путем внедрения на государственной службе новых методов управления, поскольку в конце прошлого и начале настоящего столетия наблюдался рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления. При этом на государственной службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре населения страны. Так, на начало 2002 г. в общей численности государственных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70%, в органах исполнительной власти — 71,8%, в аппаратах органов судебной власти и прокуратуры — 67,6%, в аппаратах органов законодательной власти — 55,8%, аппаратах иных государственных органов — 55,4%.

Средний возраст государственных служащих, замещающих государственные должности, на начало 2002 г. составлял 40 лет. Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли 3,5%. Более 30% государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше.

На начало 2002 г. государственные служащие еще не в полной мере отвечали требованиям образовательного уровня. Так, доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73%. При этом 40% государственных служащих имели высшее образование по специальности экономического и управленческого профиля, 22% — юридическое образование, 18% — техническое образование.

Одним из самостоятельных факторов, послуживших причиной начала реформирования государственной службы Российской Федерации, была необходимость совершенствования оплаты труда государственных служащих.

По сравнению с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики труд государственных служащих был недооценен. Небольшая дифференциация в оплате труда государственных служащих, предусмотренная законодательством, слабо стимулировала эффективность их служебной деятельности. В 2001 г. среднемесячная начисленная заработная плата (денежное содержание и выплаты социального характера) государственных служащих всех уровней составила 4,8 тыс. рублей.

В ходе осуществления работы по приведению нормативно-правовых основ системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями предполагалось проведение оптимизации оплаты труда государственной службы в целях приближения ее уровня к уровню оплаты труда руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики, что должно было обеспечить конкурентоспособность государства как работодателя и улучшить профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.

Сложившееся состояние государственной службы выявило и другие негативные тенденции ее развития. Так, поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих нередко зависел от личного отношения к ним руководителя государственного органа, а не от профессионального уровня и деловых (профессиональных) качеств государственных служащих.

Были и другие проблемы, относящиеся к необходимости реформирования государственной службы Российской Федерации. Среди них следует отметить недостаточную правовую регламентацию деятельности государственных органов, слабый контроль со стороны гражданского общества.

Для преодоления указанных негативных тенденций было признано необходимым обеспечить решение указанных проблем государственной службы. Все эти проблемы связаны между собой и не могли быть решены в отдельности.

Реформирование государственной службы признано было проводить в рамках сбалансированности развития, и оно не должно состоять из одномоментных кардинальных изменений государственной службы. Последовательность и постепенность были признаны одними из основных принципов реформирования государственной службы.

Указом Президента Российской Федерации от 19.11.2002 г. были установлены главные направления реформирования государственной гражданской службы Российской Федерации:

• • создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования службы Российской Федерации;
• • разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;
• • выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;
• • внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих;
• • формирование системы управления государственной службой Российской Федерации.

На основе Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации 27.05.2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»^[2], которым в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной гражданской службой Российской Федерации.

Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих должности субъектов Российской Федерации, настоящим Федеральным законом не регулируются.

В соответствии со ст. 2 Закона (в ред. Федерального закона от 13.07.2015 № 262-ФЗ) система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

• • государственную гражданскую службу;
• • военную службу;
• • государственную службу иных видов.

В первоначально принятом Законе от 27.05.2003 г. в систему государственной службы была включена правоохранительная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Сегодня служба в правоохранительных органах регулируется специальными федеральными законами^[3].

В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется трудовым законодательством Российской Федерации.

На основе Федерального закона «О системе государственной службы» 27.07.2004 г. принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[4], в соответствии с которым предметом правового регулирования являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.

Закон о государственной гражданской службе носит комплексный характер и включает в себя не только нормы трудового права, но и нормы административного права, а также нормы права социального обеспечения.

В дальнейшем на основании указанного Закона был принят ряд указов Президента Российской Федерации, в силу которых конкретизировались отдельные положения правового регулирования службы (труда) государственных служащих. К ним следует отнести, к примеру, следующие Указы Президента РФ:

• от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с изменениями от 16.07.2009).

Указ принят в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации;

• от 01.02.2005 № 112 (в ред. Указов Президента РФ по состоянию на 10.09.2017 — Указ № 419) «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Указом утверждено Положение, в соответствии с которым определяются порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Конкурс обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе.

• от 01.02.2005 № 111 (в ред. Указов Президента РФ по состоянию на 01.07.2014 — Указ № 483) «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)».

Указом утверждено Положение, которым определяется порядок сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта Российской Федерации или их аппаратах, а также порядок оценки знаний навыков и умений (профессионального уровня) гражданских служащих.

• от 16.02.2005 № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Утвержденная данным Указом примерная форма служебного контракта включает основные вопросы, относящиеся к служебным правоотношениям в сфере труда, а именно: права и обязанности сторон служебного контракта (гражданского служащего и представителя нанимателя); оплата труда; служебное время и время отдыха; срок действия служебного контракта; условия профессиональной служебной деятельности, государственные гарантии, компенсации и льготы в связи с профессиональной служебной деятельностью; ответственность сторон служебного контракта; порядок изменения и дополнения служебного контракта; прекращение служебного контракта; порядок разрешения служебных споров и разногласий;

• от 01.02.2005 № 108 «Об утверждении Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

Положение определяет цели аттестации государственных гражданских служащих; регламентирует: порядок образования и работы аттестационной комиссии; порядок проведения аттестации и принятия соответствующего решения аттестационной комиссией по результатам аттестации;

• от 16.02.2005 № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

Указом утверждена примерная форма служебного контракта, включающая общие положения, разделы, касающиеся прав и обязанностей сторон служебного контракта, оплаты труда гражданского служащего, ответственности сторон служебного контракта, порядка разрешения служебных споров и разногласий.

• от 18.07.2005 № 813 «О порядке и условиях командирования Федеральных государственных гражданских служащих».

Указом утвержден Порядок и условия командирования гражданских служащих для выполнения служебного задания, определен порядок и размеры возмещения гражданским служащим расходов, связанных с командировками;

• от 18.05.2009 № 559 «Об утверждении Положения о предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

Положением определяется порядок предоставления гражданами, претендующими на замещение должностей государственной службы и федеральными государственными служащими сведений о полученных ими доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об обязательствах имущественного характера;

• от 21.09.2009 № 1065 «Об утверждении Положения о проверке достоверности и полноты сведений, предоставляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».

Положение регламентирует порядок осуществления проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 559;

• от 03.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»;

В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273- ФЗ «О противодействии коррупции» данным Указом Президента РФ определяется перечень граждан, претендующих на замещение должностей государственной службы, которые обязаны предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Конкретизируются государственные органы, в которые представляются указанные сведения.

Как видим, указанные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации в последние годы направлены главным образом на реализацию основных принципов противодействия коррупции, правовых и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений в сфере государственного управления.

24.02.2007 г. был принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», предметом регулирования которого являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств — участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих^[5].

Сказанное выше позволяет утверждать, что система государственной службы с начала ее организации до настоящего времени прошла определенный путь ее становления и развития. И это развитие продолжается путем совершенствования отечественного законодательства применительно к сложившимся экономическим и другим условиям Российского государства.

Изложенное выше позволяет прийти к выводу о том, что система построения и функционирования государственной службы Российской Федерации основана на общих принципах российского права. Таковыми в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» являются:

• • федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• • законность;
• • приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
• • равный доступ к государственной службе;

• • единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• • взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
• • открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• • профессионализм и компетентность государственных служащих;
• • защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

• 1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
• 2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;
• 3) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;
• 4) учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
• 5) относительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации (ст. 6 Закона о гражданской службе РФ).

Развитие федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации обеспечивается соответственно федеральными программами развития федеральной гражданской службы и программами развития гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Финансирование федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке, определяемом Федеральным законом о государственной гражданской службе Российской Федерации, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

• [1] Собрание законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
• [2] Законодательство РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. В Закон с момента его вступленияв силу внесены изменения и дополнения.
• [3] См.: Федеральные законы: от 17.01.1992 № 2202 «О прокуратуре Российской Федерации»; от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»; от 07.02.2001№ З-ФЗ «О полиции»; от 25.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете РоссийскойФедерации» и др.
• [4] См. с изменениями и дополнениями по состоянию на 29.07.2017 (ФЗ № 275).
• [5] Муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемыхпутем заключения трудового договора (контракта).