Процедура лицензирования деятельности аудиовизуальных средств массовой информации

Для телевидения и радиовещания регистрация СМИ является необходимым, но, как правило, вовсе не достаточным условием для начала деятельности по производству и выпуску СМИ. Поскольку эта категория СМИ использует для передачи информации естественным образом ограниченный ресурс (эфирные частоты), постольку российское государство по примеру многих других цивилизованных стран ввело систему лицензирования в этой сфере.

Впервые порядок выдачи лицензий на телевизионное и радиовещание был введен постановлением Совета Министров РСФСР от 26.09.1991 № 500 «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в РСФСР». Избранная организационно-правовая модель не была лишена некоторого остроумия и походила на автомобиль для учебной езды: один руль, но две педали тормоза. Предусматривалось на каждую частоту выдавать не одну, а две лицензии: а) на право занять частоту и включить передатчик — ее должно было выдавать Министерством РСФСР по связи, информатике и космосу (Минсвязи) по согласованию с Миниинформпечатью и ВГТРК, и б) на право осуществлять телевизионное или радиовещание на данной частоте и с помощью данного передатчика — по решению Мининформпечати, согласованному с Минсвязи. Причем лицензии взаимосвязанные, парные, что должно было, по идее, вынуждать обоих лицензиатов договариваться друг с другом по всем вопросам, лишая владельца передатчика преимуществ своего монопольного положения. При создании системы лицензирования в нее был вкраплен важный демократический элемент, призванный обеспечить разумное, справедливое и гласное распределение частот, — Комиссия по вещанию. Этот орган включал не только представителей заинтересованных государственных органов, но и авторитетных журналистов, социологов, юристов.

Данная модель отчасти сохранилась при внесении в Закон о СМИ в 2011 г. значительного числа норм, детализирующих порядок лицензирования телевизионного вещания и радиовещания. Поскольку функции государственного надзора в сферах связи и СМИ теперь сконцентрированы в руках одного органа — Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, постольку прежний межведомственный характер процесса лицензирования ушел в прошлое. Роль Комиссии по вещанию выполняет теперь Федеральная конкурсная комиссия по телерадиовещанию, именуемая в Законе о СМИ «конкурсной (аукционной) комиссией» без указания на порядок ее формирования и функционирования. Согласно Положению о Федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию, утвержденному приказом Роскомнадзора от 25.05.2012 № 522, ее состав включает 9 человек. При проведении конкурса на вещание в конкретном субъекте РФ состав комиссии увеличивается до 12 человек за счет представителей региональных органов законодательной и исполнительной власти, а также полномочного представителя Президента РФ в соответствующем федеральном округе.

Вопросы лицензирования вещания часто становятся предметом судебных споров между телерадиокомпаниями и Роскомнадзором как лицензирующим органом. При этом неизбежно возникают весьма серьезные проблемы процессуального и материально-правового характера, порожденные несовершенством законодательства.

Закон о СМИ, регламентируя порядок лицензирования телерадиовещания, неоднократно ссылается на законодательство о лицензировании отдельных видов деятельности (ст. 31, 31.2, 31.3, 31.5—31.8), но не конкретизирует, какого рода нарушения могут служить основанием как для предупреждения, так и для приостановления или даже аннулирования лицензии. Это позволяет лицензиару суммировать предупреждения, вынесенные по совершенно несопоставимым основаниям.

Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» не определяет порядок обжалования действий и решений лицензиара. Часть 8 ст. 14 устанавливает лишь, что «решение лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии или бездействие лицензирующего органа может быть обжаловано соискателем лицензии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Впрочем, ч. 2 ст. 46 Конституции РФ гарантирует возможность судебного обжалования.

Нуждается в разъяснении вопрос о юридической природе предупреждения, выносимого лицензиаром в адрес лицензиата. Анализ законодательства и правоприменительной практики показывает, что подобное предупреждение имеет все признаки ненормативного правового акта: оно исходит от органа государственной власти, касается конкретного юридического или физического лица, порождает юридические последствия для этого лица.

Следует, однако, отличать предупреждения, выносимые лицензиаром лицензиату, от предупреждений, выносимых регистрирующим органом редакции зарегистрированного им СМИ. Эти ненормативные акты имеют совершенно различные основания, последствия и правовую природу. Предупреждение второго вида может иметь место только в случае злоупотребления свободой массовой информации, все формы которого перечислены в ст. 4 Закона о СМИ. Его последствием (в случае неоднократности нарушений) может быть прекращение выпуска СМИ по решению суда. Споры, связанные с обжалованием такого предупреждения, подлежат разрешению судом общей юрисдикции.