Система местного самоуправления в Российской Федерации

Система местного самоуправления — это с точки зрения муниципального права совокупность организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление, т. е. обеспечивается решение вопросов местного значения на территории муниципального образования. Система местного самоуправления тесно связана с особенностями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. При преобладании административной формы отношений система местного самоуправления как таковая отсутствует. Вместо нее действует единая система местных органов государственной власти, статус которых определяется нормативными актами, принимаемыми центральной властью. В этом варианте создается единая, управляемая из центра и жестко ему подчиненная система местных органов управления и наличествует ряд процедур, посредством которых можно обеспечить тот или иной способ учета мнения населения при решении государством каких-либо вопросов па местах.

Децентрализованное местное самоуправление предполагает отсутствие воздействия государства на выбор населением муниципальных образований тех или иных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление. В этом случае нет оснований говорить о том, что в государстве существует единая система местного самоуправления. В каждом муниципальном образовании создается собственная, уникальная совокупность организационных форм для решения вопросов местного значения, и, таким образом, можно говорить о том, что в каждом муниципальном образовании возникает собственная система местного самоуправления.

Наконец, при дуалистическом местном самоуправлении государство законодательно закрепляет основы системы местного самоуправления, например, те или иные основные организационные формы, которые обязательно должны использоваться для решения вопросов местного значения: местный референдум, представительный орган местного самоуправления. С учетом этих основ муниципальные образования самостоятельно формируют свои системы местного самоуправления. В таком случае есть основания утверждать, что в каждом муниципальном образовании — собственная система местного самоуправления, но все они основаны на общих принципах, закрепленных центральной властью.

В Российской Федерации в течение последних лет, в период становления местного самоуправления, как уже указывалось, на практике реализовывалась дуалистическая модель. Государство закрепляло общие принципы местного самоуправления, в том числе определяло и обязательные для муниципальных образований формы осуществления местного самоуправления. Конституция и Федеральный закон № 131-ФЗ относят к ним:

• 1) формы прямой демократии, которые включают:
  • — местный референдум;
  • — муниципальные выборы;
  • — голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
  • — голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
  • — сход граждан;
  • — правотворческую инициативу граждан;
  • — территориальное общественное самоуправление;
  • — публичные слушания;
  • — собрание граждан;
  • — конференцию граждан (собрание делегатов);
  • — опрос граждан;
  • — обращения граждан в органы местного самоуправления.

Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении могут вводиться или не вводиться уставом муниципального образования, т. е. приведенный перечень форм, являющихся элементами системы местного самоуправления, не является исчерпывающим;

• 2) формы представительной демократии, включающие:
  • — представительный орган муниципального образования;
  • — главу муниципального образования;
  • — местную администрацию;
  • — контрольный орган муниципального образования.

Перечень данных форм также не является исчерпывающим: ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что структуру органов местного самоуправления составляют, помимо названных в федеральном законе, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Ряд форм представительной демократии является обязательной составной частью системы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ к ним относит:

• — представительный орган муниципального образования;
• — главу муниципального образования:
• — местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Хотя для отдельных форм и из этого перечня существуют исключения. Например, представительный орган не формируется в небольших сельских муниципальных образованиях (в которых число жителей, обладающих активным избирательным правом, нс превышает 100 человек). Полномочия названного органа осуществляет сход граждан.

Таким образом, в федеральном законодательстве закреплены единые для всех муниципальных образований Российской Федерации основы системы местного самоуправления. Поэтому можно говорить о системе местного самоуправления применительно к каждому конкретному муниципальному образованию, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

В связи с этим возникает вопрос, является ли система местного самоуправления единой для всей Российской Федерации. Ученые проводят четкое различие между понятием системы местного самоуправления как принципом, означающим наличие общих основ, условий его осуществления (например, демократический характер осуществления публичной власти, законность и т. д.), и понятием собственно системы местного самоуправления как совокупности тех или иных организационных форм в каждом конкретном муниципальном образовании. Во втором значении, в отличие, например, от системы государственных органов Российской Федерации, местное самоуправление не образует единой системы в рамках государства. Поэтому говорить о том, что система местного самоуправления является единой, можно, лишь рассматривая ее в рамках каждого отдельного муниципального образования. Исходя из этого, вполне справедлив вывод о том, что каждое муниципальное образование формирует свою собственную систему местного самоуправления, основываясь на тех принципах, которые установлены нормами действующего законодательства.

Итак, система местного самоуправления нс является единой на территории Российской Федерации. Конституция устанавливает, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции, муниципальные образования равны по отношению друг к другу. Каждое муниципальное образование — его население — имеет право самостоятельно определить те формы, с помощью которых будет осуществляться местное самоуправление на соответствующей территории, основываясь на общих принципах, определенных в федеральном законе. Следовательно, в каждом муниципальном образовании существует собственная система местного самоуправления.