Правовое регулирование информационных отношений в сфере рекламы

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • основные подходы к пониманию этапов и особенностей эволюции российского законодательства о рекламе;
• • особенности сферы применения законодательства о рекламе;
• • общие требования к рекламе, сущность отдельных рекламных технологий;
• • основные признаки недобросовестной рекламы;
• • особенности регулирования различных способов распространения рекламы и рекламы отдельных видов товаров и услуг, направления модернизации;
• • особенности государственного надзора за соблюдением законодательства о рекламе;

уметь

• • выделять основные концепции формирования и совершенствования законодательства о рекламе;
• • классифицировать виды рекламы, рекламных технологий и способов распространения рекламы по различным основаниям;

владеть

• понятийным аппаратом в сфере информационно-правового регулирования рекламы.

Эволюция российского законодательства о рекламе

Говоря о первых формах рекламы в России, многие авторы сходятся на том, что к ним следует отнести лубочные картинки, «лубки» — представлявшие покупателю изображения (подчас стилизованные) предлагаемых товаров. В некоторых случаях наиболее предприимчивые авторы лубков использовали символы государства и даже изображения членов императорской семьи, очевидно, в коммерческих, рекламных целях. Судя по всему, именно это послужило одной из причин издания Петром I Указа от 21 января 1723 г., нацеленного на пресечение ненадлежащего изображения лиц императорской фамилии. Возможно, этот указ можно считать и первым актом, направленным на упорядочение рекламной деятельности^[1]. Первой печатной рекламой можно, вероятно, считать публикации в газете «Ведомости», посвященные некоторым местам отдыха, славящимся лечебными водами. Там же рекламировались и новые книги. Все же нужно предположить, что данные публикации не носили коммерческий характер и относились, скорее, к пропаганде просвещения и того, что мы бы сейчас назвали «здоровым образом жизни». То есть эти публикации можно было бы счесть социальной рекламой. Коммерческая реклама (упоминание о товарах отдельных купцов) довольно долго носила характер скрытой^[2].

Вообще же государство пыталось и само заниматься рекламой: в издании «Правительственные распоряжения», выходившем в России в конце XVIII — начале XIX в., публиковались не только официальные акты, но и рекламные объявления.

Массовым явлением реклама стала в связи с отменой ограничений на публикацию коммерческих объявлений в газетах и журналах в ходе реформ 1861—1864 гг. Фактически, к концу XIX в. начала складываться рекламная отрасль. В газетах размещалось огромное число рекламных объявлений, предлагающих разнообразные товары и услуги. Широкое распространение получила и наружная реклама. Как правило, ее отличал лаконичный дизайн, для ее производства использовались последние достижения полиграфической промышленности. Спрос рождает предложение, и уже в 1878 г. была учреждена первая «Центральная контора объявлений торгового дома Л. Метцель и Ко». Людвиг Метцель, предприниматель и меценат, стал основателем первой организации по приему объявлений, которая и являлась прообразом современного рекламного агентства. Ему, как известно, приписывают сакраментальный слоган: «Реклама — двигатель торговли».

Большевистский переворот 1917 г., прервавший нормальное экономическое развитие страны и имевший целью ликвидацию частного предпринимательства, не мог не отразиться и на рекламной отрасли.

Все же в 1920;е гг. — годы «новой экономической политики» (нэпа) —данная отрасль получила определенное развитие, хотя на этот счет у исследователей нет единого мнения. В период нэпа, начиная с 1922 г., был создан ряд рекламных агентств: «Двигатель» при Совете труда и обороны, «Связь», «Рекламтранс», «Промреклама», «Мосторгреклама» и др. При этом рекламное агентство «Двигатель» стало крупнейшим рекламным агентством в стране, фактически монополизировав данный бизнес в регионах.

В дальнейшем, когда нэп был свернут, рекламное дело развивалось в основном применительно к отечественной продукции, идущей на экспорт. Тут коммерческий интерес совпадал с политическим, и государство готово было даже создавать специальные структуры, имевшие целью продвижение товаров, выпускаемых в СССР. В этих целях в 1964 г. было создано объединение «Внешторгреклама».

С развитием телевидения несколько активизировались производители рекламных роликов, предназначенных для внутреннего рынка. В постановлении Совета Министров СССР от 31.08.1967 № 824 «О некоторых мерах по дальнейшему улучшению торговли» была поставлена задача «всестороннего расширения и качественного улучшения услуг торговой рекламы» (это стилистика постановления). В 1968 г. в демонстрационном зале Всесоюзного объединения «Союзторгреклама» была организована первая межреспубликанская ярмарка оптовой продажи торгового оборудования, на которой заключались договоры на организацию рекламы в СМИ.

Впрочем, значение этих бюрократических мероприятий сводилось в основном к удовлетворению внутриаппаратных и внутриведомственных интересов — например, речь могла идти о создании новых подразделений (рекламных) и получению дополнительного финансирования. Все эти телевизионные микросюжеты об отечественных утюгах, стиральных машинах и велосипедах не имели никакого практического коммерческого смысла. Фактически в условиях тотального дефицита промышленной продукции массового спроса (тех же велосипедов и стиральных машин) потребитель вынужден был покупать любую продукцию, предлагавшуюся предприятиями торговли. Хотя тут были свои нюансы. Скажем, любители фотодела могли воздерживаться от покупки имевшейся в продаже фототехники, например аппаратов «Смена», надеясь все же найти считавшийся более качественным и престижным аппарат «Зенит». Или — в отсутствие на отечественном рынке деревянных клюшек для хоккея с шайбой (поразительный пример дефицита в стране больших лесов и великого хоккея!) — в магазины поступали клюшки из алюминия, которые, мягко говоря, спросом не пользовались. Риторический вопрос: какое значение тут могла иметь реклама фотоаппаратов «Зенит» или хоккейной амуниции?

Разумеется, в рамках экономики подобного типа не могло найтись места для специального закона о рекламе.

Конец 1980 — начало 1990;х гг. знаменовало в нашей стране возвращение к рыночным началам экономики. Постепенно стало формироваться законодательство, соответствующее новым экономическим реалиям.

Одним из первых актов данной эпохи, имеющим значение для регулирования отношений рекламы, стал Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948−1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который ввел запрет на недобросовестную рекламу в следующих формах:

— распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;

• — введение потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества и количества товара или его изготовителей;
• — некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;
• — продажа, обмен или иное введение в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполнения работ, услуг;
• — получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную тайну и охраняемую законом тайну.

Другой важный правовой акт — Закон РФ от 27.12.1991 № 2124−1 «О средствах массовой информации» также коснулся некоторых вопросов, связанных с рекламой. Во-первых, он указал на недопустимость злоупотребления свободой слова и установил ответственность за распространение недостоверной информации, во-вторых, ограничил объем рекламы в СМИ, не зарегистрированных в качестве специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного характера.

Важно отметить, что таким образом начала формироваться и как таковая самостоятельная отрасль информационного права. Предпосылки для ее создания появились, когда в России начала складываться свободная рыночная экономики и ускорилось — несмотря на экономический кризис — развитие информационных технологий. Они в значительной мере импортировались из ряда стран (ФРГ, Японии, США и др.) и быстро находили место на российском рынке.

Закон РФ от 07.02.1992 № 2300−1 «О защите прав потребителей» установил требования к информации о товарах, работах, услугах, которая должна доводиться до потребителей, а также ввел ответственность за нарушение права потребителей на информацию.

Закон РФ от 10.06.1993 № 5151−1 «О сертификации продукции и услуг» установил запрет на рекламу продукции, подлежащей сертификации, но не имеющей сертификата соответствия. В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. был предусмотрен запрет на рекламу алкогольных напитков и табака, пропаганду неразрешенных методов лечения и лекарственных средств (ч. 2 ст. 19).

Определенную роль в обеспечении здоровья граждан — именно в связи с злоупотреблениями рекламной информацией — сыграла рекомендация Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ от 5 июня 1994 г. В этом акте обобщалась определенная практика и предлагался ряд ограничений. По мнению ряда исследователей, под влиянием указанной рекомендации был подписан Указ Президента РФ от 17.02.1995 № 161 «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы». В соответствии с данным указом запрещалась реклама в СМИ целителей, экстрасенсов и других лиц, объявляющих себя специалистами по лечению методами народной медицины и другими нетрадиционными методами и не имеющих соответствующих разрешений согласно ст. 56, 57 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Данная норма была ответом на появление многочисленных «народных целителей», которым охотно предоставляли эфирное время руководители крупнейших телекомпаний. Таким образом они учитывали массовое увлечение населения страны нетрадиционными методами лечения. Телесеансы гипноза иногда влекли тяжелые последствия (отравления, заболевания и даже гибель людей). Появление этого акта, направленного на предотвращение случаев причинения вреда здоровью людей, стало примером оперативной реакции государства на новые виды рекламы.

Указ в определенной мере воспроизводил нормы Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. В частности, запрещалась реклама в СМИ алкогольных напитков и табачных изделий, методов профилактики, диагностики, лечения, медицинских технологий и лекарственных средств, не прошедших проверочных испытаний и не утвержденных в установленном порядке. Запрещалась и реклама продукции, подлежащей обязательной сертификации, но не имеющей сертификата соответствия.

Еще одной проблемой и бедой того времени оказалась массовая и не вполне добросовестная реклама финансовых услуг. Риски потенциальных клиентов были связаны с огромным количеством банкротств финансовых компаний, их неспособностью выполнять свои обязательства.

В целях решения этой и ряда других проблем были изданы Указ Президента РФ от 10.06.1994 № 1183 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы», а также Указ Президента РФ от 11.06.1994 № 1233 «О защите интересов инвесторов». В соответствии с нормами этих указов банки, финансовые, страховые и инвестиционные предприятия, учреждения и организации, а также иные юридические лица, привлекающие средства граждан и юридических лиц либо реализующие товары и услуги при опубликовании и ином обнародовании рекламы, были обязаны:

• — указывать реальные размеры дивидендов, выплаченные по простым именным акциям в течение последнего финансового года;
• — указывать реальные проценты, выплаченные по различным видам вкладов в течение последнего финансового года с разбивкой по месяцам (кварталам), если выплаты производились ежемесячно (ежеквартально);
• — указывать дату и номер регистрации выпуска рекламируемых ценных бумаг, место их регистрации и место, где можно ознакомиться с условиями выпуска;
• — не допускать объявления гарантий, обещаний или предположений о будущей эффективности (доходности) своей деятельности;

• — не допускать сравнения между рекламируемыми и другими юридическими лицами, их услугами (товарами), если данное сравнение невозможно подтвердить данными статистической отчетности или бухгалтерского баланса, заверенного аудиторами;
• — не обещать проведение работ, оказание услуг, предоставление товаров, если таковые фактически не осуществляются (не производятся) на день рекламы.

Реклама в этот период серьезно утратила доверие потребителей. Последние постепенно начали осознавать, что информация, звучащая с экрана, в любом случае требует вдумчивого и скептического отношения.

В целом можно согласиться с тем, что рекламное законодательство, формировавшееся в основном с помощью подзаконных актов, в тот период выглядело временным компромиссом между товаропроизводителями, рекламопроизводителями и СМИ.

В этом контексте Федеральный закон от 18.07.1995 № 108- ФЗ «О рекламе» (далее —Закон о рекламе 1995 г.) был настоящим прорывом в регулировании рекламных отношений. С введением данного закона рекламные отношения были выделены в качестве специальной сферы регулирования. Появилось и первое формализованное определение ненадлежащей рекламы: «ненадлежащая реклама — недобросовестная, недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и иная реклама, в которой допущены нарушения требований к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации».

Согласно ст. 6 Закона о рекламе 1995 г. недобросовестной рекламой признавалась реклама, которая:

• — дискредитирует юридических и физических лиц, не пользующихся рекламируемыми товарами;
• — содержит некорректные сравнения рекламируемого товара с товаром (товарами) других юридических или физических лиц, а также содержит высказывания, образы, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию конкурента (конкурентов);
• — вводит потребителей в заблуждение относительно рекламируемого товара посредством имитации (копирования или подражания) общего проекта, текста, рекламных формул, изображений, музыкальных или звуковых эффектов, используемых в рекламе других товаров, либо посредством злоупотребления доверием физических лиц или недостатком у них опыта, знаний, в том числе в связи с отсутствием в рекламе части существенной информации.

Как видим, из Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» было заимствовано понятие некорректного сравнения, в остальном же понятие недобросовестной рекламы было в достаточной степени оригинальным.

Важность положений Закона о рекламе 1995 г. для рекламной деятельности в России заключалась прежде всего в том, что закон закрепил нормы, регулирующие общие и специальные требования к рекламе, а также нормы, регулирующие особенности рекламы отдельных видов товаров. Были урегулированы и полномочия федерального антимонопольного органа по государственному контролю в области рекламы и права органов саморегулирования в области рекламы.

Ряд исследователей отмечают, что в связи с принятием данного закона «модель правового регулирования рекламного рынка РФ была создана в более жестких формах, с достаточно широким кругом ограничений и сильным административным контролем по сравнению со странами ЕС и США. Разработка рекламного законодательства на переходном этапе развития России осуществлялась в предельно короткие сроки как реакция государственных структур на развитие конфликтных ситуаций»^[3].

В то же время следует отметить, что Закон о рекламе 1995 г. был создан на основе положений Международного кодекса рекламной деятельности Международной торговой палаты. Он был высоко оценен Европарламентом и даже рекомендован в качестве образца для подготовки подобных законов в европейских странах^[4].

В 1997 г. власти ряда субъектов РФ выказали интерес в издании региональных законов о рекламе. Можно предположить, что с помощью дополнительных требований к рекламной продукции они намеревались расширить возможности сбора административных штрафов. Возможно, в этой сфере отношений можно было бы найти и некие региональные особенности. В этой связи законодательные собрания двух регионов (Московская городская Дума и Законодательное собрание Омской области) обратились в Конституционный Суд РФ, ходатайствуя о проверке конституционности ст. 3 Закона о рекламе 1995 г. Согласно этой статье законодательство РФ о рекламе состояло из данного федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Норма устанавливала также, что отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с данным федеральным законом.

Московская городская Дума в своем запросе, в частности, исходила из того, что законодательство о рекламе не упомянуто ни в ст. 71 Конституции РФ (предметы ведения Российской Федерации), ни в ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов). Следовательно, рекламная деятельность может регулироваться нормативными актами субъектов РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года „О рекламе“» отмечалось, в частности, что единство экономического пространства не может быть достигнуто без создания единой информационной системы рынка. В этом смысле реклама (рекламная информация) составляет основу такой информационной системы. Право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию закреплено в ст. 29 (ч. 4) Конституции РФ и относится к основным правам и свободам человека и гражданина, регулирование которых в силу ст. 71 (п. «в») Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. Права и свободы человека и гражданина, в том числе связанные с получением рекламной информации, могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В этой связи Конституционный Суд РФ сделал вывод о том, что положения ст. 3 Закона о рекламе 1995 г. не противоречат Конституции РФ. Вместе с тем он отметил, что в силу положений ст. 130, 132 и 133 Конституции РФ органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Но в любом случае вопрос о регулировании рекламной деятельности с помощью региональных законов был снят с повестки дня.

Закон о рекламе 1995 г. все же не дал ответы на все ключевые вопросы. Кроме того, рекламный рынок продолжал быстро развиваться. Важное значение имело развитие и информационных технологий вообще, и телевидения в частности. Рекламные агентства в эти годы предлагали своим клиентам и использовали весь арсенал средств, связанных с новым этапом в научно-техническом развитии.

Алгоритм развития отрасли с этих пор, в частности, можно было бы обозначить и так: появляющиеся информационно-правовые нормы в сфере рекламы чаще всего представляли собой своевременный ответ законодателей на вопросы, которые возникали в ходе информационных споров по поводу рекламы. Тем не менее дальнейшее развитие рынка обнаруживало новые существенные пробелы в информационно-правовом регулировании в сфере рекламы.

Таким образом, спустя девять лет после принятия первого закона о рекламе, был принят новый Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее — Закон о рекламе), который и стал системообразующим нормативным актом для всей отрасли.

Как видим, информационно-правовые нормы в сфере рекламы прошли сложный эволюционный путь: от фрагментарного регулирования рекламы отдельных товаров и услуг до кодифицированного акта.

• [1] См.: Минбалеев А. В. Особенности правового регулирования рекламы на отдельных этапах исторического развития России // Реклама и право. 2010. С. 24—26.
• [2] См.: Моргун А. В. Эволюция информационно-правового регулирования в сферерекламы // Европейский журнал социальных наук (European Social Science Journal).2013. № 5.
• [3] Ерошок А. Ю. Государственное регулирование рекламного рынка РоссийскойФедерации (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999.С. 8.
• [4] См.: Метелева Ю. А. Маркетинговые коммуникации: правовое регулирование.М.: Статут, 2006. С. 51.