Административно-правовое регулирование осуществления финансового контроля

В результате изучения данной темы учащийся должен:

знать

• • понятие и виды финансового контроля;
• • основы организации проведения финансового контроля;
• • финансовый контроль, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти;
• • полномочия должностных лиц этих органов при осуществлении контроля;
• • осуществление Банком России контроля и надзора в сфере финансов;
• • задачи Счетной палаты РФ при осуществлении финансового контроля;

уметь

• • обобщать и систематизировать нормы административного права, регулирующие финансовый контроль;
• • использовать полученные знания в практической деятельности;

владеть

• • навыками практического применения норм административного права, регулирующих финансовый контроль;
• • навыками поиска информации, необходимой для осуществления финансового контроля.

Понятие и виды финансового контроля

Словосочетание «финансовый контроль» является привычным и устоявшимся понятием не только для научных работников, но и для практиков. Вместе с тем в ряде нормативных актов (это можно увидеть ниже на примерах полномочий федеральных органов исполнительной власти) можно встретить формулировку «контроль и надзор», далее никак не разъясняемую.

С практической точки зрения целесообразно считать контроль базовым, а значит, и более широким понятием, чем надзор.

В государственном управлении финансами большая роль принадлежит государственному финансовому контролю за использованием государственных средств. Его осуществление возложено на Счетную палату РФ, Банк России, Федеральную налоговую службу; Федеральное казначейство и др.

Любой контроль, а значит, и финансовый в том числе, представляет собой завершенный информационный познавательный процесс, в котором есть проверяющий и проверяемый, вид деятельности и период времени, подлежащие проверке, некая сумма накопленных данных об этой деятельности и нормативные требования, на соответствие которым проходит проверка. Любой контроль, облеченный в правовую форму, помимо всего вышеназванного предполагает совокупность прав и обязанностей как у проверяющего, так и у проверяемого.

В самом общем виде объектом любого финансового контроля являются сведения о денежных потоках, а в деталях это могут быть самые разнообразные данные о накоплении и расходовании денежных средств проверяемым лицом, полученные в различных разрезах, в разные моменты его деятельности и из разных источников.

Результатом информационного процесса должна стать задокументированная объективная информация о финансовом положении проверяемого лица, его действиях и других обстоятельствах, так или иначе повлиявших на это положение. Соответствующий документ становится юридическим основанием для официальной оценки финансовой деятельности проверяемого, а значит, и для применения к нему мер поощрения или привлечения к ответственности.

Финансовый контроль в большинстве (но не во всех) случаев носит властный, императивный характер.

Государственный финансовый контроль как правовое понятие можно рассматривать в широком и узком значении.

• 1. В широком смысле слова он охватывает деятельность органов государственной власти РФ (включая федеральные службы, Банк России, Счетную палату РФ) и субъектов РФ по организации и осуществлению финансового контроля на всех уровнях финансовой системы страны (в бюджетной, налоговой, банковской сферах, в отношении финансовых рынков: страхового, валютного, ценных бумаг и т. д.) в рамках предоставленных полномочий, исключая финансовый контроль, находящийся в зоне ответственности органов местного самоуправления.
• 2. ГФК в узком значении — как деятельность только ФОИВ, уполномоченных осуществлять финансовый контроль, который
• 1) в зависимости от направленности можно разделить:
  • • на внешний (вневедомственный),
  • • внутренний (ведомственный) контроль;
• 2) в зависимости от субъектов контроля:
  • • на контроль ЦБ РФ,
  • • контроль Счетной палаты РФ,
  • • контроль уполномоченных федеральных служб и т. п.

Важно запомнить!

Направлениями ГФК являются осуществление контроля за использованием бюджетных средств, кредитных средств, состоянием государственного долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот.^[1][2][3]

• • использование межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований;
• 3) анализирует:
  • • бюджетный процесс в субъекте РФ и готовит предложения о его совершенствовании;
• 4) проверяет:
  • • годовые отчеты об исполнении бюджетов субъекта РФ,
  • • территориального государственного внебюджетного фонда;
• 5) оценивает:
  • • эффективность предоставления за счет средств бюджета субъекта РФ: а) налоговых, б) иных льгот и преимуществ, в) бюджетных кредитов,
  • • законность предоставления за счет средств бюджета и собственности субъекта РФ: а) гарантий, б) поручительств, в) других способов обеспечения исполнения по сделкам юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
• 6) выполняет иные функции.

В соответствии с ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» особенность правового статуса контрольно-счетного органа субъекта РФ заключается в том, что он не входит в систему государственных органов исполнительной власти региона, а образуется законодательным (представительным) органом субъекта РФ и подотчетен ему.

Финансовый исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (на примере Министерства экономики и финансов Московской области):

В соответствии с Постановлением Правительства МО от 17.01.2017 № 19/2 «Об утверждении Положения о Министерстве экономики и финансов Московской области и внесении изменений в Положение о Министерстве инвестиций и инноваций Московской области» указанное Министерство:

• 1) подготавливает предложения Правительству Московской области:
  • • по организации проведения анализа и контроля за регулярным и полным поступлением доходов в бюджет Московской области и консолидированный бюджет Московской области,

• • по организации проведения анализа и контроля за регулярным и полным поступлением доходов в бюджет Московской области и консолидированный бюджет Московской области;
• 2) осуществляет:
  • • мониторинг и контроля за своевременным и полным поступлением в бюджет Московской области заемных средств, а также их целевым использованием,
  • • контроль за использованием средств бюджета Московской области, выполнением плательщиками обязательств перед бюджетом Московской области, а также за соблюдением государственной финансовой дисциплины,
  • • полномочия финансового органа Московской области по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля при санкционировании операций,
  • • установление порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения по уведомлениям органов государственного финансового контроля,
  • • полномочия финансового органа Московской области по осуществлению контроля, предусмотренного законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Разновидностью финансового контроля является негосударственный финансовый контроль. Он осуществляемый без участия органов государственной власти в качестве проверяющих. Пример: аудиторский финансовый контроль.

Главная отличительная особенность этого вида финансового контроля заключается в том, что его не могут проводить органы власти. Проверяющими являются аудиторская организация или индивидуальный аудитор, состоящие в саморегулируемой организации аудиторов на правах членов. Кроме того, формально аудиторская организация получает право на проведение аудита только после включения ее в реестр аудиторов и аудиторских организаций, а индивидуальный аудитор помимо этого обязан иметь квалификационный аттестат аудитора.

Аудит представляет собой независимую проверку бухгалтерской (финансовой) отчетности.

В результате проверки составляется аудиторское заключение — официальный документ установленной формы, в котором, среди прочего, указываются: перечень бухгалтерской.

(финансовой) отчетности, в отношении которой проводился аудит; период, за который была составлена проверяемая отчетность; мнение проверяющего о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности; обстоятельства, которые оказывают или могут оказать существенное влияние на достоверность такой отчетности^[4].

Решением суда аудиторское заключение может быть признано заведомо ложным. ФЗ от 30 декабря 2008 г. № 307- ФЗ «Об аудиторской деятельности» установлены гарантии независимости аудиторских организаций и аудиторов, например, не имеют права проводить аудит аудиторы, состоящие с учредителями (участниками) аудируемых лиц, иными лицами, несущими ответственность за организацию и ведение бухгалтерского учета и составление бухгалтерской (финансовой) отчетности, в близком родстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов).

В случаях, определяемых федеральными законами, аудит является обязательным, например, ежегодно проводить аудит обязаны все открытые акционерные общества.

Аудит является разновидностью внешнего финансового контроля.

Нормами административного права регулируется порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов. Его реализует Министерство финансов РФ.

Предметом контроля (надзора) является соблюдение саморегулируемыми организациями аудиторов требований ФЗ «Об аудиторской деятельности» и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов.

Он проводится в форме плановых и внеплановых проверок.

Плановая проверка происходит не чаще одного раза в два года в соответствии с планом проверок, утверждаемым Минфином России.

Основанием для осуществления внеплановой проверки может являться поданная в Минфин жалоба на действия (бездействие) саморегулируемой организации аудиторов, нарушающие требования законодательства. Указанная жалоба может быть подана аудиторской организацией, аудитором, а также федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации, другими саморегулируемыми организациями аудиторов, общественными объединениями, иными лицами.

Иные основания для осуществления внеплановой проверки уполномоченным федеральным органом саморегулируемой организации аудиторов устанавливаются законодательством Российской Федерации.

Порядок назначения и осуществления проверки, программа проверки, а также порядок оформления ее результатов устанавливаются Минфином России. Руководитель проверяемой саморегулируемой организации аудиторов вправе обжаловать действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих проверку, руководителю Минфина Росссии в течение 10 рабочих дней со дня, следующего за днем совершения действия (бездействия).

В случае выявления нарушений саморегулируемой организацией аудиторов установленных требований уполномоченный федеральный орган по результатам проверки может применить следующие меры воздействия:

• 1) вынести предписание, обязывающее саморегулируемую организацию аудиторов устранить выявленные по результатам такой проверки нарушения и устанавливающее сроки устранения таких нарушений;
• 2) вынести предупреждение в письменной форме о недопустимости нарушения требований законодательства;
• 3) вынести решение об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов;
• 4) обратиться в арбитражный суд с заявлением об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов.

Уполномоченный федеральный орган в течение трех рабочих дней со дня, следующего за днем принятия соответствующего решения по результатам проверки саморегулируемой организации аудиторов, обязан сообщить ей в письменной форме о принятом в отношении ее решении. О результатах проведенной проверки и о принятом решении Минфин обязан проинформировать совет по аудиторской деятельности на его ближайшем заседании.

В свою очередь саморегулируемая организация аудиторов в течение трех рабочих дней после дня истечения срока, установленного уполномоченным федеральным органом для устранения нарушения, должна проинформировать его в письменной форме, а также совет по аудиторской деятельности об устранении выявленных нарушений на его ближайшем заседании.

Внутренний финансовый контроль проводится в самых различных организациях — от акционерных обществ до органов государственной власти и представляет собой своего рода самообследование на предмет наличия финансовых правонарушений. Внутренний финансовый аудит, о котором говорилось выше, является его разновидностью. Осуществляется контроль данного рода не органами власти, а подразделениями или должностными лицами соответствующих организаций; его результаты используются руководителями для того, чтобы наладить работу возглавляемых ими учреждений, не допустить привлечения к ответственности, сохранить деловую репутацию и в других целях.

Например, акционерные общества помимо обязательного аудита для осуществления контроля за своей финансово-хозяйственной деятельностью избирают общим собранием акционеров ревизионную комиссию (ревизора) общества, а также создают на правах структурных подразделений различные контрольно-ревизионные управления, департаменты, отделы.

Специфической разновидностью внутреннего финансового контроля является внутренний контроль в кредитной организации, который представляет собой совокупность принимаемых ей мер в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Специфика его заключается в том, что в данном случае под контроль подпадают клиенты кредитной организации, а о результатах контроля информируется компетентный государственный орган.

• [1] Государственный финансовый контроль осуществляетсяне только на федеральном уровне, но и на региональном. В крут нашего внимания попадают контрольно-счетный органсубъекта РФ и финансовый исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Контрольно-счетный орган субъекта РФ:
• [2] проводит: • экспертизу проектов законов о бюджете субъектаРФ и территориального государственного внебюджетногофонда, • финансово-экономическую экспертизу проектов: а) законов субъекта РФ, б) нормативных правовых актов органовгосударственной власти субъекта РФ (в части расходных обязательств субъекта РФ), в) государственных программ субъектаРФ;
• [3] контролирует: • исполнение бюджетов субъекта РФ и территориальногогосударственного внебюджетного фонда,
• [4] Иванов И. С. Краткий курс финансового права: учебное пособие // СПСКонсультантПлюс. 2013.