Государственная служба и гражданское общество

В перечень принципов государственной гражданской службы входит взаимодействие с общественными объединениями и гражданами (ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г.). Включенность государственной гражданской службы в систему институтов власти и одновременно в систему отношений с гражданами и институтами гражданского общества предполагает разделение ее функций на два класса — так называемые штатные и линейные (соответственно: функции обслуживания руководства и ведомства в целом и функции непосредственного обслуживания граждан). Основные направления деятельности, целевые задачи госслужбы раскрываются в следующих аспектах: политическом, организационном, нормативно-правовом, кадровом, аналитическом, а также в обеспечении обратной связи с населением и предоставлении руководству необходимой информации для принятия решений.

На современном этапе развития общества успешное решение названных целевых задач предполагает рассмотрение целого ряда капитальных задач, касающихся самой госслужбы, причем в ряде случаев это едва ли не в равной степени касается как России, так и других стран мира.

Летом 2001 г. В. В. Путин подписал «Концепцию реформирования государственной службы Российской Федерации», которая комплексно определяла характер и пути ее развития на ближайшую и отдаленную перспективу. В этой концепции имелся раздел, представляющий особый интерес для политической науки — «Государственная служба и гражданское общество». Необходимость целостно и концептуально выяснить состояние и перспективы, пути развития государственной службы России определялась не только особенностями внутреннего развития страны (до формирования аппарата «не доходили руки», и его несоответствие требованиям рыночной экономики стало более чем очевидным), но и тенденциями общемирового характера.

На рубеже веков проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многих стран мира, а не только для России. В США, Великобритании, Франции, Швеции и других развитых странах обращалось внимание на низкую эффективность государственного аппарата, его несоответствие требованиям современности. С большей или меньшей настойчивостью и последовательностью проводились административные реформы. Реформирование государственной службы было призвано дать ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада и перспективой развития России.

Трансформация лежащего в основе развитых стран Запада общества, основанного на индустриальных технологиях, стандартизации товаров и услуг, относительной закрытости внутренних рынков, устойчивом финансовом положении, стабильности политико-административной системы и поддержке гражданами социальной направленности деятельности государства, в постиндустриальное информационное общество, которое отличается внедрением высоких технологий, диверсификацией производства товаров и услуг и индивидуализацией их потребления, большей открытостью внутренних рынков, глобализацией конкуренции и бюджетным дефицитом, выявила неспособность традиционной административной системы выполнять свои функции.

Реформирование административной системы в ведущих странах Запада происходило на фоне современного понимания роли и функций государства. Все функции, связанные с определением политики и формированием стратегической линии в любой из сфер общественной жизни, возлагались на центральный аппарат. Большая часть остальных функций, связанных с обслуживанием населения и ранее выполнявшихся государством, возлагается на коммерческие структуры. Государство не снимало с себя ответственности за реализацию этих функций, что необходимо особо подчеркнуть. Оно видело свою задачу в обеспечении соответствующего вида деятельности, но само непосредственно в ней не участвовало. В сущности, это и был процесс трансформации функций государства, а соответственно, и такого процессуального института, как государственная служба. Показателем направленности и достижений реформ в странах Запада служили: а) степень приватизации общественных услуг и функций, а также уровень внедрения рыночных элементов в механизм государственного управления; б) уровень децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; в) способ реорганизации структуры государственной службы; г) изменение положения государственных служащих.

Поскольку Россия, хотя бы отчасти, «вписалась» в мировые экономические и политические процессы, реформируя свою административную систему, она не могла тогда не учитывать общемировых тенденций, характерных для развитых стран Европы и Америки. Таким образом, как минимум, пришло понимание того, что значительная часть проблем, трудностей, недостатков, имеющихся в нашей административной системе, не являются исключительно российскими, равно как и то, что их невозможно объяснить особенностями переходного периода. Вместе с тем западные специалисты уже тогда понимали узость чисто экономического подхода и называли крупные первоочередные проблемы, которые предстоит решить в ходе реформирования госслужбы: а) отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями; недоверие граждан к государственной службе и институту государства; б) организационная, коллективная безответственность; в) бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций.

Главный вопрос реформирования административной системы власти, и госслужбы в том числе, с политологической точки зрения, — это наличие соответствующих условий, готовность различных сил общества реально поддержать реформу и участвовать в ее реализации. Основное условие — доверие граждан к институтам власти, готовность сотрудничать с ними. При нехватке или отсутствии общественного доверия уменьшается (или вообще исчезает) возможность создания учреждений, действующих на неформальной, неиерархичной, саморегулирующейся основе, которые в новых условиях становятся продолжением и дополнением официальных учреждений.

Политический аспект деятельности госслужбы (в рамках анализа управления как политико-административного процесса) в условиях осуществляемых в России и большинстве стран Запада административных реформ предполагал, прежде всего, анализ реального влияния реформы на изменение базисных принципов взаимоотношений государства и гражданского общества, между политической системой и административным аппаратом, а также скрытых политических последствий тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений. Суть проводимой реформы заключалась в адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требовало концептуально осмысленных и целенаправленных действий политического руководства. В сферу внимания политической науки попадали проблемы исходных предпосылок общественных условий реформирования, философии и идеологии проведения реформ, ее стратегических целей и выбора модели госслужбы, приемлемой и наиболее эффективной в данных конкретных условиях и одновременно открытой для изменений в будущем, рассчитанной на определенную перспективу. Вполне очевидно, что предложенный перечень проблем не являлся исключительной прерогативой политологического анализа. Политическая наука рассматривает его преимущественно со стороны демократизации государственной службы. Реформирование госслужбы с этих позиций предполагало переориентацию деятельности госслужбы по трем важнейшим параметрам:

• а) отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не послушному объекту управления;
• б) уважение и близость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ (за исключением необходимых случаев) от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;
• в) контроль за деятельностью госаппарата не только «сверху», но и «снизу».

Новые принципы отношений между государством и обществом, реализованные в новой модели организации работы госслужбы, могут быть представлены в виде трех блоков:

• 1. Проведение в жизнь государственной политики, направленной на взаимодействие с гражданами и их объединениями (в социальноэкономической, духовно-культурной, политико-правовой и иных сферах государственной деятельности — экология, военное строительство, национальные отношения и др.);
• 2. Специфическая задача для России — содействие формированию институтов гражданского общества; выявление общественных потребностей и интересов граждан, связанных с государственной службой, организация мониторинга тенденций общественного развития; защита конституционных свобод и прав граждан и их ассоциаций (развитие института омбудсмена и пр.); организация участия граждан и их ассоциаций в реализации задач государственной службы; взаимодействие с органами местного самоуправления по проведению в жизнь государственной политики, реализации реформ; завоевание доверия и авторитета государственной службы путем добросовестного и инициативного исполнения должностных обязанностей государственными служащими, пропаганда лучших образцов новой модели в СМИ и т. п.
• 3. Участие госслужащих в деятельности институтов гражданского общества: профсоюзах, ветеранских и иных органах общественной самодеятельности (законодательно исключается создание в государственных органах структур политических партий, религиозных и иных общественных объединений).

Центральная на сегодняшний день проблема взаимодействия государственной службы и общества связана с повышением эффективности ее работы. В рамках наших задач критерием эффективности может служить уровень политической поддержки гражданами государственных органов или отсутствие таковой. Исходной базой такой поддержки является, в свою очередь, взаимное доверие и взаимопонимание граждан и органов власти.

Контрольные вопросы и задания

• 1. В чем состоит сущность политико-административного управления?
• 2. Как сочетаются понятия «прлитико-административное управление», «политическая сеть», «демократическое руководство»?
• 3. Почему исполнительная власть, госслужба занимают особое положение в системе политико-административного управления?
• 4. Покажите, что государственная служба является публично-правовым институтом.
• 5. Какие новые функции приобретает госслужба в ходе административного реформирования?
• 6. Какие новые принципы отношений между государством и обществом реализуются в новой модели государственной службы Российской Федерации?

Литература

Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2001.

Атаманчук Г. В. Демократия и бюрократия в государственном управлении // Государственное управление: Учебное пособие. М., 2000.

Государственная служба (комплексный подход) / Отв. ред. А. В. Оболонский. Учебное пособие. 2-е изд. М., 2000.

Комаровский В. Бюрократия и ее роль в политической жизни // Политическое управление: Курс лекций. М., 1999.

Путин В. Россия на рубеже тысячелетий // Независимая газета. 1999.30 дек.

Headly Р. Public Administration. A Comparative Perspective. New-Jersy, 1995.

Ranney A. Government. 5-th ed. New-Jersy, 1990.

Rouban L. La modernisation de l’Etat et la fin de la specificite frangaise // Revue franpaise de science politique. 1990. Vol. 40. N 4.