Политико-административное управление и государственная служба

Концепция политико-административного управления

Определение «политико-административное» (применительно к системам, управлению, элитам и др.), завоевывает все более прочные позиции в методологическом арсенале современной политической науки, важным предметом изучения которой всегда было государственное управление, деятельность государственной службы. За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию современной исполнительной власти, ее взаимодействию с политическими и общественными акторами в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики.

Понятие политико-административного управления вполне органично вписывается в концепции «политических сетей», «демократического руководства», «общественно-государственного управления», хотя не является их полным синонимом. Оно отражает и специфику российской управленческой традиции, и особенности переживаемого Российским государством и обществом транзиторного периода, который требует радикального обновления политико-административной системы, ценностей и принципов государственного управления. Наша страна нуждается в сильной государственной власти, а ключ к возрождению и подъему России находится сегодня, прежде всего, в государственнополитической сфере.

В то же время очевидно, что насущные задачи строительства и укрепления демократического дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти не могут быть решены в парадигме бюрократической иерархии. Весьма велики и издержки рыночно-государственного менеджмента, исключающего политику из государственного управления. Концепция политико-административного управления, безусловно, интегрирует многие положения теории общественно-государственного управления: необходимость реконструкции отношений между государством и современным обществом, «открытости» государственного управления, анализа практики сотрудничества различных центров и уровней государственной и общественной власти, нравственного измерения выработки политических решений и многое другое. Однако отечественные традиции государственного управления, общественные реалии пока не позволяют нам отказаться от признания за государством ведущей роли в разработке политики, воспринять в качестве лейтмотива учебного курса идею «управления без правительства». В свете сказанного становится понятным, почему политике-административное управление трактуется, прежде всего, как деятельность органов исполнительной власти в рамках, определяемых конституцией и нормами правового государства, политическими установками демократической власти, и протекающая в постоянном взаимодействии как с органами принятия политических решений, так и с гражданами, их организациями, СМИ и другими общественными институтами.

В современном правовом государстве функционирование исполнительной власти зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются, во-первых, между элементами системы государственного управления (исполнительная власть — законодательная власть — президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между ее политическим и административным компонентами; в-третьих, между государством и обществом, поскольку эффективность государственного управления измеряется, прежде всего, поддержкой граждан или отсутствием таковой.

Поэтому политико-административное управление рассматривается как важная функция исполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влиятельного политического актора. Несмотря на формально-юридическую подчиненность госслужащих политической власти, их стратегическое позиционирование в политико-административной системе, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертно-консультационного обеспечения процесса принятия политических решений позволяют госслужбе оказывать сильное влияние на содержание и реализацию политических решений. Должным образом учитывается и то, что в силу своих функций исполнительная власть, госслужба контактируют с бизнесом, профсоюзами, другими группами интересов, а потому нередко участвуют в артикулировании и агрегировании групповых интересов, что может как сказываться благотворно на состоянии политико-административной системы, так и подрывать публичный характер государственного управления. Объективная неизбежность концентрации значительной доли государственной власти в руках госслужбы, реальность проведения ею групповой политики объясняет важность рассмотрения в рамках данного курса проблемы внешнего (политического и общественного) контроля за деятельностью чиновничества, формирования модели «отзывчивой» госслужбы.

Таким образом, методологическим обертоном исследования проблем государственной службы и политико-административного управления является синтез двух прежде разделенных научных парадигм — «административистской», касающейся исключительно внутренних аспектов формирования и функционирования механизма государственного управления (доктрины — структуры — кадры — процедуры), и собственно политологической.

Последнюю отличает внимание к внешним параметрам государственного управления и деятельности госслужбы — вопросам сопричастности последней к принятию политических решений, ее политической роли, осуществлению функции медиатора во взаимодействии с обществом, демократизации госслужбы, участию граждан в деятельности исполнительной власти, проблемам контроля за политико-управленческой действенностью, формированию и эволюции политикоадминистративных систем и моделей.