Политологические модели взаимодействия «бюрократов» и «политиков»

Представителями различных течений и школ создано немало моделей взаимодействия политической и административной элит, взаимоотношений чиновничества и общества. Одной из первых явилась модель С. Эйзенштадта (1963 г.) — создателя теории модернизации, описавшего три варианта взаимодействия «бюрократов» и «политиков» в условиях традиционного, современного и переходного обществ:

1) традиционная модель — «бюрократия, ориентированная на правительство»: характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемым его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого.

Эту модель характеризует полная слитность госслужбы с политикой в духе описанных Н. Макиавелли клиентелистских отношений: «…государь правит в окружении слуг, которые милостью и соизволением его поставлены на высшие должности и помогают ему управлять государством… Эти доверенные лица будут всячески поддерживать государя, зная, что им поставлены у власти и сильны только его дружбой и мощью… Но и государь со своей стороны должен стараться удержать преданность своего министра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние, привязывая его к себе узами благодарности…»;

2) модернизационная модель — «бюрократия, ориентированная на общество»: характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе посредством контроля за бюджетом государственных учреждений), демократическим контролем «снизу»;

3) транзиторная модель — «бюрократия, ориентированная на саму себя»: характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.

Хотя модель Эйзенштадта имеет существенный недостаток (гетерогенность критериев классификации), она представляет немалую ценность для понимания мотиваций бюрократии, их обусловленности характером политической системы, уровнем социального развития.

Известность в политологической литературе приобрела модель Ф. Риггса, различающего два типа бюрократии в зависимости от возможностей последней воздействовать на правительство: 1) «партийноориентированную»: рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки партии, которая таким образом благодарит активиста за участие в борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма; 2) «собственно политизированную»: ориентированную на исполнение самостоятельной политической роли, а не послушное исполнение решений высших органов государственной власти.

Исследователь пришел к выводу существования корреляции между этими двумя типами соотношения политики и управления. Он вычленяет четыре типа ситуации, в которых по-разному комбинируются партийность и политизированность бюрократии.

Степень политизированности

«Политизированность» в данном случае означает нацеленность административной элиты на самостоятельное овладение властью, а не на выполнение решений правительства.

Еще один вариант анализа того, как могут соотноситься бюрократия и политическая власть, дан в 1981 г. Дж. Эбербахом, Р. Патнэмом и Б. Рокманом:

• 1 -я модель — самая простая и в этом смысле «идеальная», совпадающая в целом с концепцией М. Вебера: политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, вторые их выполняют; эта модель не только идеальна, но и идеалистична;
• 2- я модель — «реальная»: политики и чиновники совместно разрабатывают и принимают решения, выполняя при этом разные функции — бюрократия выступает в качестве нейтрального эксперта; политики придают решениям четкую политическую направленность (эта модель, считают авторы, достаточно точно отражает реалии демократических стран, однако преувеличивать степень ее реалистичности не следует: политика постепенно профессионализируется, а чиновники все чаще выступают на поприще артикулирования частных или групповых интересов);
• 3- я модель — «конвергирующая»: и политики, и чиновники участвуют в принятии решений; при этом политики агрегируют интересы разрозненные, неорганизованные, а чиновники выражают четко и точно сформулированные интересы организованных клиентел.

Сегодня, по мнению авторов, на повестке дня стоит конвергенция функций, ведущая к формированию 4-й модели — «гибридной», в которой растворится веберианская формула и исчезнет какая-либо существенная разница между ролями политика и бюрократа.

Моделированием отношений между политической и административной элитами занимаются и сторонники позитивистского подхода, характерного для одной из самых популярных в современной западной политологии школы Общественного выбора. Так, Б. Петерс предлагает пять вариантов связей между политиками и бюрократией. На одном полюсе континуума политики действительно командуют, а бюрократы выполняют их требования; на другом — бюрократы все контролируют и управляют в качестве экспертов. Первая модель предоставляет различные варианты политического выбора; последняя — обеспечивает стабильность и преемственность управления. Ни одна демократическая политическая система, считает автор, полностью не совпадает ни с одной из этих моделей, но американская, в принципе, ближе к первой; французская — ко второй. Три другие модели Петерса: две формы кооперации и одна форма конфликта между участниками политикоадминистративных интеракций.

Характерное для Общественного выбора выявление явных и скрытых возможностей, имеющихся в распоряжении бюрократов для извращения в собственных интересах политической стратегии правительства, в значительной степени отражает американские реалии. В США многочисленные агентства, бюрократические группы имеют привилегии, собственную политику и нередко ускользают от политического контроля, который в принципе осуществляется и администрацией президента, и конгрессом. Однако эффективному контролю со стороны администрации препятствует краткость пребывания на своих постах президента и его команды, а конгрессмены часто идут на политические альянсы с административными структурами и поддерживают их.