Понятие, предмет, цели и задачи науки административного права

Основу науки административного права составляют теоретические положения науки об управлении. Однако административно-правовая наука является самостоятельной важнейшей отраслью правоведения, представляющая собой систему теоретических взглядов, представлений и положений об отрасли административного права и предмете его регулирования.

В юридической литературе можно встретить и иные определения понятия науки административного права, в которых она определяется как система государственно-управленческих взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих общественные отношения в сфере государственного управления, о закономерностях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития, о зарубежном административном праве^[1].

Основными задачами науки административного права являются:

• — развитие научной теории административного права;
• — изучение исторических закономерностей возникновения и развития административного права в нашей стране и за рубежом;
• — изучение действующего административного права как совокупности нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти;
• — изучение вопросов административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти;
• — выявление противоречий между фактическим состоянием общественных отношений в области исполнительной власти и их правовым регулированием;
• — выработка научно обоснованных рекомендаций и предложений по совершенствованию административного законодательства;
• — формирование административно-правового мировоззрения;
• — определение юридической сущности и однозначности административно-правовых категорий и понятий.

Для решения указанных задач в рамках административно-правовой науки проводятся теоретические и прикладные исследования:

• — предмета, методов, источников и системы административного права;
• — генезиса административного права, форм и методов государственного управления;
• — административно-правового статуса субъектов административно-правовых отношений, системы органов и других субъектов, наделенных административно-властными полномочиями, вопросов государственной службы;
• — административно-правовых форм и методов деятельности органов исполнительной власти и других субъектов, наделенных административно-властными полномочиями;
• — института административной ответственности;
• — административно-правового регулирования в отдельных сферах функционирования исполнительной власти (экономики, социальнокультурной области, деятельности по обеспечению безопасности личности, государства и общества);
• — концепций и направлений осуществления административной реформы^[2], возможностей совершенствования мер, предпринимаемых в рамках административной реформы;
• — проблем обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти и других субъектов, наделенных административновластными полномочиями;
• — административно-процессуальных норм, административно-процессуальных отношений, особенностей и принципов административнопроцессуальной деятельности, вопросов административной юстиции.

Таким образом, анализ практики реализации норм административного права, исследование правоотношений в сфере исполнительной власти, выявление и изучение общих и характерных закономерностей административно-правового регулирования общественных отношений и составляют предмет административно-правовой науки.

Методологической основой науки административного права является система философских, общенаучных и специально-юридических средств и способов познания, обеспечивающих объективность, историзм и компаративизм изучения административного права и административного процесса. В их числе принципы: развития предмета исследования, его логической определенности, исторической конкретности и диалектической связи между логическим и историческим способами познания, системности и всесторонности исследования; общенаучные подходы: системный, генетический, деятельностный; методы анализа и синтеза, теоретического моделирования, культурно-исторического анализа, исторической реконструкции, аналогии, экстраполяции, юридической интерпретации и другие исследовательские средства современной социогуманитаристики.

В истории развития российской науки административного права выделяется три основных этапа:

• 1) XIX в. — начало XX в.;
• 2) советский период (1917—1991 гг.);
• 3) постсоветский период (1991 г. — по настоящее время).

Административное право сформировалось в Западной Европе в период абсолютизма. Камералистика — специальный цикл экономических и административных дисциплин, преподававшихся в европейских университетах, — положила начало развитию административного права. Свое название «камералистика» получила от создававшихся в средние века князьями, герцогами и королями камеральных управлений.

Для подготовки управляющих хозяйством крупных феодалов и чиновников в камеральных школах и на особых факультетах университетов преподавались камеральные науки, изучающие управление, а также экономику и государственные финансы. В процессе развития камералистики происходило отделение ряда входящих в нее дисциплин, в том числе полицейского права.

Под полицейским правом понимали управление делами, т. е. регламентацию в области благосостояния и репрессию в области безопасности.

Наука, занимающаяся изучением названных вопросов в истории или в одном или нескольких государствах, получила название полицейского права.

Несмотря на то что административно-правовые нормы существовали еще в древности (содержались в Русской Правде и царских судебниках), наука административного права в России сложилась сравнительно поздно (XIX в.), первоначально преподавалась (по уставу университета 1835 г.) как «Законы государственного благоустройства».

В начале XIX в. появляются первые в России научные труды по полицейском праву^[3], в которых содержался анализ существующей литературы о полиции, исторические очерки, рассматривающие действующие полицейские установления, а также предпринимались попытки сформулировать понятие «полиция».

Во второй половине XIX в. появляется все больше научных трудов по полицейскому праву^[4]. Новую группу русских ученых, оригинальных по идеям о полицейском праве и методу изложения полицейского права, составляют профессора Н. X. Бунге («Полицейское право», 1869),.

В. Н. Лешков («История русского общественного права до XVIII в.», 1858), И. Е. Андреевский («Полицейское право», 1874—1876).

Проблемы административной юстиции как способ судебного обжалования актов государственной администрации были рассмотрены в работах И. Е. Андреевского, А. Д. Градовского, В. О. Дирюжинского, Н. М. Коркунова, И. Т. Тарасова, А. Невского и др.^[5]

В конце XIX в. — начале XX в. появляются научные труды по административному праву, а на юридических факультетах преподается учебная дисциплина — административное право. Были опубликованы труды ряда русских ученых И. Е. Андриевского, А. Д. Градовского, В. О. Дирюжинского, М. Д. Загряцкого.

Как самостоятельная правовая дисциплина и самостоятельная наука административное право сформировалась в процессе долгого исторического развития. Н. Н. Белявский писал: «полицейское право, наука полицейского права, наука права внутреннего управления, административное право — все это разные названия той отрасли юриспруденции, где речь идет о юридических нормах, регулирующих администрацию, и о юридических отношениях, возникающих между государством и управляемыми единицами и союзами, при осуществлении различных культурных целей»^[6].

Сформировавшееся в конце XIX в. — начале XX в. административное право представляло собой учение о юридических нормах, регулирующих деятельность административных органов. Главными вопросами его были: организация административных учреждений в сфере внутреннего управления, их деятельность по применению административно-правовых норм, а также административная юстиция.

Следующий этап развития науки административного права в России связан с Великой Октябрьской социалистической революцией и возникновением нового Советского государства.

Советская наука административного права с самого начала формировалась на основе марксизма-ленинизма.

Изданные в указанный период учебники по административному праву имели для своего времени существенные недостатки, главный из которых состоял в том, что в них не отражалась марксистско-ленинская теория социалистического государственного управления, революционная, преобразующая и организующая деятельность органов управления^[7].

Наряду с учебниками было опубликовано ряд монографий по отдельным проблемам административного права: М. Д. Загряцков «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве» (1924); И. Н. Ананов «Очерки федерального управления СССР (Народные комиссариаты СССР)» (1925); П. Н. Карадже-Искров «Новейшая эволюция административного права» (1927) и др.

В первое десятилетие развития советской административно-правовой науки большое внимание было уделено теоретическому анализу практики применения законодательства об административной ответственности. Историко-познавательный интерес представляют статьи профессоров М. В. Кожевникова, С. М. Гурвича, В. А. Власова, А. М. Турубинера^[8]. В журнале «Власть Советов» в 1925 г. была опубликована статья П. Зайцева об охране прав личности и искоренении из практики тенденции увлечения административными взысканиями^[9]. Директивы ВКП (б) и высших органов государственной власти ставили перед наукой административного права проблемы важного практического значения.

С начала 1930;х гг. административное право исключается из учебных планов высших юридических учебных заведений. Прекращаются и публикации по вопросам административного права.

Конституция СССР, принятая в 1936 г., регламентировала систему высших и отраслевых (функциональных) органов государственного управления СССР, формы их деятельности, федеративные начала в построении высших исполнительно-распорядительных органов государственной власти СССР и союзных республик и местных органов отраслевого управления.

Состоявшееся в июле 1938 г. первое совещание по вопросам науки Советского государства и права имело большое значение для восстановления теоретического и практического престижа науки советского административного права. Было признано, что ликвидаторские тенденции по отношению к административному праву причинили большой вред практике государственного управления. Актуальность активного развития теории административного права обусловлена огромной ролью государственного управления в социалистическом строительстве, практическом осуществлении экономического и социально-культурного строительства.

С 1938 г. административное право вновь стало изучаться в высших учебных заведениях, на кафедрах вузов и в научных учреждениях началась подготовка аспирантов по административному праву. В указанный период выходит монография, подготовленная коллективом авторов Института государства и права (ИГПАН) в 1945—1947 гг., «Социалистическая законность в советском государственном управлении»^[10]. В ней был дан комплексный анализ законности как результата законодательной деятельности государства, принципа деятельности всех государственных органов и творческого процесса законодательства.

Событием, оказавшим серьезное влияние на развитие теории административного права, явилось обсуждение учебника И. И. Евтихиева и В. А. Власова по административному праву на совместном заседании кафедры теории государства и права Академии общественных наук при ЦК ВКП (б) и сектора государственного права ИГПАН. Институт государства и права на основе материалов дискуссии издал в 1949 г. книгу «Вопросы советского административного права», в которой были проанализированы проблемы государственной службы, государственного управления, должностного лица, управления промышленностью, государственного контроля.

В последующие годы было опубликовано много интересных в научном отношении работ, в которых исследовались различные организационные и правовые вопросы государственного, народного, общественного и внутриведомственного контроля^[11].

Большой вклад в развитие теории административного права был внесен диссертационными исследованиями. Так, в диссертации и опубликованных работах Н. А. Волкова дан анализ системы органов государственного управления, принципов управления и компетенции Совета Министров СССР, Советов Министров союзных республик, специальных ведомств Союза ССР и союзных республик.

B. А. Власову за научные исследования теории принципов, системы органов и методов государственного управления, способов обеспечения законности в управлении была присуждена ученая степень доктора юридических наук без защиты диссертации.

C. С. Студеникин в 1940 г. в кандидатской диссертации сформулировал основные положения о предмете, системе и принципах советского административного права.

В диссертации и других трудах Г. И. Петров изучил большой комплекс вопросов о сущности системы советского административного права, об административно-правовых отношениях, источниках административного права.

Исследование проблемы субъектов административного права в 1957 г. провела Ц. А. Ямпольская. В ее докторской диссертации были рассмотрены виды субъектов административного права, их правовое положение и правовые гарантии в административно-правовых отношениях.

Комплекс вопросов, связанных с компетенцией органов государственной власти, был проанализирован Б. М. Лазаревым^[12]. Заметим, что ряд вопросов остаются спорными до сих пор, среди них соотношение понятий «компетенция» и «функция» органов управления, определение структуры компетенции.

В это же время были опубликованы труды, раскрывающие социальную сущность административных правоотношений, наличие в них властных и организационных качеств, специфические особенности этих отношений, обусловленные государственно-управленческой сферой их возникновения^[13].

Среди стоящих перед наукой административного права проблем следует обратить внимание и на вопросы разработки научных рекомендаций о предотвращении правонарушений и укреплении законности. В связи с этим в публикациях по вопросам административной ответственности много внимания уделялось соотношению убеждения и принуждения, показу приоритета убеждения над административным принуждением.

Учитывая возросшее число случаев применения административных взысканий, а также относительно большое число органов, которые обладали правом привлекать к административной ответственности, многие авторы обратились к исследованию вопросов законности в административном производстве и совершенствованию правовых гарантий, сужающих сферу административного усмотрения при решении дел об административных правонарушениях^[14].

В обеспечении законности в деятельности органов государственного управления и реализации материальных норм административного права важное значение имеет административный процесс, теоретическая разработка которого осуществлялась по двум направлениям. Первое направление исходило из необходимости обеспечить процессуальной процедурой издание нормативных актов, оперативно-организационную работу аппарата управления, применение права и материально-технические действия. Второе — разрабатывало теорию административного процесса применительно только к юрисдикционной деятельности органов государственного управления. Указанные направления были нацелены на обеспечение порядка в правоприменительной и правоохранительной практике, укрепление законности, усиление гарантий прав личности в сфере управления^[15].

Особого внимания заслуживает 6-томный курс «Советское административное право», подготовленный под редакцией видных ученых-административистов Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, Ю. М. Козлова, М. И. Пискотина. В курс входили: «Методы и формы государственного управления» (т. 1, 1977 г.), «Государственное управление и административное право» (т. 2, 1978 г.). «Управление в области административно-политической деятельности» (т. 3, 1979 г.), «Управление социально-культурным строительством» (т. 4, 1980 г.), «Основы управления народным хозяйством» (т. 5, 1981 г.), «Управление отраслями народного хозяйства» (т. 6, 1982 г.).

С распадом Советского Союза и возникновением нового государства — Российской Федерации, с изменениями политической и экономической основ государства, с принятием в 1993 г. Конституции РФ связан новый этап в развитии науки административного права.

В эти годы издается достаточно много литературы по проблемам административного права, связанным с анализом принципа разделения властей, места и роли органов исполнительной власти. Выходят новые учебники по административному праву при активном участии таких ученых, как К. С. Бельский, Д. Н. Бахрах, А. П. Коренев, Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Н. Ю. Хаманева, А. П. Шергин и другие.^[16]

Принятие Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) способствовало опубликованию ряда работ, посвященных понятию и административно-правовому регулированию этого института^[17].

Заметно возрос интерес ученых к вопросам административного процесса, процедурной деятельности, административной юрисдикции, административной ответственности.

Последнее десятилетие развития науки административного права связано с проведением в стране административной реформы. Ученые анализируют результаты реорганизации системы органов исполнительной власти по функциональному принципу^[18].

Много научной литературы появилось после принятия в 2002 г. нового КоАП РФ. Обратим внимание на опубликованные комментарии, в подготовке которых приняли участие многие известные ученые-административисты: А. Б. Агапов, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева, М. С. Студеникина, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и другие.

В настоящее время перед наукой административного права стоит задача дальнейшего развития административно-правовых институтов, связанных с совершенствованием административно-правового регулирования различных сторон жизни государства, установлением административных процедур, направленных на эффективность и прозрачность государственного управления, развитием административного судопроизводства как эффективного способа защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Дайте определение административного права и административно-процессуального права как отрасли российского права.
• 2. Определите особенности общественных отношений, регулируемых административным правом и административно-процессуальным правом.
• 3. В чем выражается связь административного права с другими отраслями права?
• 4. Определите место административного права в правовой системе РФ.
• 5. Назовите источники административного права.
• 6. Что является предметом и системой науки административного права?
• 7. Дайте характеристику методологической основы науки административного права.

• [1] См.: Старилов Ю. Н. Административное право, ч. 1. Воронеж, 1998. С. 11.
• [2] Старостин С. А. О некоторых проблемах реализации административной реформыв Российской Федерации и путях их решения. Lex. Russica. 2008. Т. 67. № 4. С. 875—884.
• [3] См.: Ободовский А. Г. Теория статистики. СПб., 1839; Якоб Л. К. Grundsatze derPolizeigesetzgebung. Харьков, 1809; Гуляев П. Права и обязанности городской и земскойполиции. М., 1832; Рождественский Н. Основания государственного благоустройства.СПб., 1840; Платонов С. Ф. Вступительные понятия в учении о благоустройстве и благочинии государственном. Харьков, 1856; Власьев В. Очерки государственного благоустройства в России в XVII столетии // Известия Московского университета. 1869.№ 5—7; Степанов А. В. О полиции как науке во Франции, в Англии и в Германии. 1868.
• [4] См.: Ивановский В. Вступительная лекция в курс учения о внутреннем управлении. Казань, 1885; Гольцев В. Учение об управлении // Юридический вестник. 1880.№ 6; 1883. № 2; Окольский А. О понятиях полицейского права // Варшавские университетские известия. 1894. VI; Левитский В. Предмет, задача и метод полицейского права. Харьков, 1894; Берендтс Эд. Задача, система и метод науки административного права// Русский вестник. 1897. № 4; Шеймин П. Задача, содержание и история науки полицейского права. Одесса, 1887.
• [5] См., например: Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. СПб., 1885; Невский А. Административная юстиция // Юридический вестник. 1885. № 10.
• [6] Белявский Н. Н. Полицейское право. (Административное право). Конспект лекций (вместо литографированных записок). 3-е изд., доп. Петроград: Тип. «Екатерингоф. печ. Дело», 1915.
• [7] См.: Ковалевский В. Л. Очерки советского административного права. Харьков, 1924; Он же. Советское административное право. Харьков. 1929; Елистратов А. И. Административное право РСФСР. Л., 1925; Он же. Административное право. М.; Л., 1925; Евтихиев А. Е. Основы советского административного права. Харьков, 1925.
• [8] См., например: Гурвич С. М. Административные взыскания // Власть Советов.1923. № 5. С. 76—83; Турубинер А. М. Обязательные постановления и административные взыскания // Ежегодник советской юстиции. 1925. № 22; Власов В. Обязательныепостановления исполкомов Советов и административные взыскания // Советское строительство. 1926. № 6.
• [9] См.: Зайцев П. Революционная законность и административные взыскания //Власть Советов. 1925. № 8.
• [10] Социалистическая законность в советском государственном управлении. М., 1948.
• [11] См.: Лунев А. Е. Государственный контроль в СССР. М., 1951; Государственныйи общественный контроль в СССР / под ред. В. И. Туровцева. М., 1970; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.
• [12] См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972.
• [13] См.: Петров Г. П. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976.
• [14] См.: Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1971;Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970.
• [15] См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Сорокин В. Д. Административнопроцессуальное право. М., 1972.
• [16] См., например: Бельский К. С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990; Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития. М., 1998; Козлов Ю. М. Исполнительная власть: исходные позиции //Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. № 3—5; Он же. Исполнительная власть: сущность, функции // Там же. 1993 № 4, 5; Хаманева Н. Ю. Судебный контроль за реализациейправ граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999.
• [17] См: Манохин В. Л. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование". 1997; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. 1996и др.
• [18] См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2005; Бобылев А. И., Горшкова Н. Г., Ивакин В. И. Исполнительнаявласть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003; Старостин С. А. Административная реформа в Российской Федерации: предварительные итоги, проблемыи перспективы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник материалы ежегодной Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти В. Д. Сорокина: в 2 ч. 2013. С. 20—29.