Понятие и общая характеристика административно-правового пресечения

Меры административного пресечения являются средствами принудительного прекращения противоправных деяний, данные меры создают необходимые правовые и организационные условия для последующего привлечения правонарушителя к соответствующему виду юридической ответственности, для формирования доказательственной базы, а также служат средством обеспечения законности в различных сферах публичного управления. Меры административного пресечения весьма разнообразны.

Меры административного пресечения занимают особое место в механизме государственного принуждения. Именно их применение прекращает совершаемое противоправное деяние или имеющее место противоправное состояние. Суть этих мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, нарушающих установленный порядок.

Пресечение означает устранение чего-либо, воспрепятствование чему-либо, в частности, недопущение доведения до конца уже начавшихся противоправных действий.

Обобщая разнородные существующие точки зрения ученых-административистов, можно выделить следующие признаки, определяющие особый характер данной группы принудительных мер.

• 1. Меры административного пресечения характеризует то, что их применение вызывается реально возникшей противоправной или общественно опасной ситуацией и имеет смысл лишь тогда, когда нарушение правопорядка еще длится либо имеет место реальная угроза охраняемым законом общественным интересам. То есть данные меры применяются для прекращения и предотвращения совершаемых противоправных деяний, устранения реальной опасности. Данные меры обращены в настоящее и потому чаще всего способны самостоятельно и оперативно разрешить конфликтную ситуацию. Это естественная первичная (и мгновенная) охранительная реакция. Именно «первой помощью» и исчерпывается назначение данной группы мер.
• 2. Главная определяющая цель применения этих мер состоит в обеспечении прекращения нарушения, устранения противоправной ситуации, либо устранение общественно опасной ситуации.

В зависимости от конкретной обстановки в качестве дополнительных (сопутствующих) целей может быть недопущение противоправного поведения, устранение вредных последствий противоправного поведения, создание необходимых условий для возможного в будущем привлечения виновных лиц к ответственности. Например, физическая сила может быть применена в установленных законом случаях при доставлении, производстве личного досмотра и т. д. Ее применение определяется характером отношений, в рамках которых она применяется.

• 3. Применяются в связи с объективно-противоправным поведением конкретного лица и не требуют предварительного исследования формы вины, а также наличия вины как обязательного условия их применения. Для применения мер административного пресечения важен сам факт противоправного поведения, а не его причины, исследование которых в полной мере возможно лишь в ходе решения вопроса о привлечении лица к юридической ответственности. В связи с этим объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность с ее многообразием общественных связей и психологических состояний, а лишь ее поведение как объект.
• 4. Меры пресечения представляют собой оперативные действия органа или должностного лица по непосредственному прекращению противоправного поведения. Применение данных мер связано с прямым вмешательством в действия (деятельность) правонарушителя с целью их прекращения. В результате посредством психологического или физического воздействия правонарушитель лишается фактической возможности продолжать неправомерные действия, побуждается к исполнению определенных обязанностей.
• 5. Специфика применения сотрудниками полиции мер административного пресечения состоит в том, что их применение происходит в рамках особых охранительных (административно-правовых) отношений, складывающихся в сфере государственного управления, которые имеют своей целью, прежде всего, устранение самого факта правонарушения на месте и во время его совершения. Специфика этих управленческих отношений, как отмечает Л. Л. Попов, «объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования предоставленных им государственно-властных полномочий»^[1]. Поэтому для применения той или иной меры административного пресечения не требуется, например, предварительного составления специального протокола или акта, а также вынесения специального постановления о применении данной меры.
• 6. Жесткость применяемых мер административного пресечения зависит от характера противоправных действий и силы оказываемого противодействия. Физический урон, причиняемый лицу в результате применения некоторых мер административного пресечения, прежде всего огнестрельного оружия, не всегда может быть восстановлен в достаточно полном фактическом объеме.
• 7. Применение этих мер осуществляется в соответствии с установленными правилами и не требует предварительного вынесения акта управления. Нормы, устанавливающие названные принудительные меры, обращены не к лицам, в отношении которых они применяются, а к органам и должностным лицам, их осуществляющим. Эти меры закреплены в диспозициях норм административного и административно-процессуального права, регламентирующих властные полномочия должностного лица, осуществляющего принудительное воздействие.

С учетом всех названных признаков можно сформулировать определение мер административного пресечения, под которыми понимается «совокупность норм административного и административно-процессуального права, устанавливающих способы и средства психического или физического воздействия, применяемые уполномоченными на то должностными лицами для прекращения объективно противоправных административно наказуемых деяний на месте и во время их совершения, путем прямого вмешательства субъекта административной власти в действия (деятельность) нарушителя».

Меры административного пресечения, помимо общих (родовых) признаков, имеют индивидуальные особенности, которые позволяют, в свою очередь, классифицировать данные меры по различным основаниям.

По методам воздействия меры пресечения осуществляются в виде средств психического (официальное требование о прекращении правонарушения) и физического (применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия) воздействия.

По нормативным основаниям меры административного пресечения можно подразделить на: закрепленные в законах, в том числе отдельно взятом законе, либо подзаконных нормативных актах. Так, анализ Закона о полиции позволяет выделить следующие меры административного пресечения, применяемые сотрудниками полиции в соответствии с данным законом:

• • требование прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов избирательных комиссий, комиссий референдума, а также деятельности общественных объединений (п. 1 ч. 1 ст. 13 и п. 1 ч. 3 ст. 28 Закона о полиции);
• • отстранение от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством;
• • запрещение эксплуатации транспортного средства при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения;
• • задержание транспортных средств, находящихся в розыске;
• • доставление в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержание там лиц, находящихся в состоянии опьянения либо ином состоянии, опасном для жизни и здоровья гражданина и окружающих;

• • изъятие вещей, предметов и веществ, ограниченных в гражданском обороте, находящихся у граждан без специального разрешения;
• • применение физической силы;
• • применение специальных средств (ст. 21 Закона о полиции);
• • применение огнестрельного оружия (ст. 23 Закона о полиции).

Применение мер административного пресечения прекращает, как правило, административно наказуемое деяние, но в отдельных случаях может пресекаться и уголовно-наказуемое деяние. Таким образом, по основанию применения этих мер, они могут быть подразделены на применяемые для прекращения:

• — административно наказуемого деяния (отстранение от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, запрещение эксплуатации транспортных средств при наличии у них технических неисправностей);
• — уголовно-наказуемого деяния (изъятие предметов, средств и веществ при отсутствии данных о наличии законных оснований для их ношения и хранения, задержание транспортных средств, находящихся в розыске).

В зависимости от характера и непосредственного объекта воздействия меры административного пресечения можно подразделить на меры:

• — психологического воздействия (требование прекратить противоправные действия);
• — имущественного воздействия (изъятие предметов, средств и веществ при отсутствии данных о наличии законных оснований для их ношения и хранения);
• — организационного воздействия (запрещение деятельности объектов разрешительной системы, отстранение от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения);
• — медико-санитарного воздействия (помещение на вытрезвление лиц, находящихся в средней и тяжелой степени опьянения, прекращение реализации не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции).

В зависимости от сферы общественных отношений, защита которых обеспечивается с помощью мер пресечения, они применяются:

• — в сфере безопасности дорожного движения (запрещение эксплуатации транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения);
• — в лицензионно-разрешительной сфере (изъятие вещей, предметов и веществ, изъятых из гражданского оборота, находящихся у граждан без специального разрешения, запрещение деятельности объектов разрешительной системы);
• — в сфере охраны общественного порядка (требование прекратить противоправные действия).

В административном праве выделяют также меры пресечения «технического», «санитарно-эпидемиологического», «финансово-кредитного» характера^[2]. Так, к мерам административного пресечения технического характера относят: запрещение эксплуатации транспортного средства, техническое состояние которого не отвечает установленным требованиям; временный запрет деятельности производственных объектов в связи с нарушением правил техники безопасности или правил пожарной безопасности; запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ с нарушение технических правил и других требований по обеспечению общественной безопасности.

Мерами административного пресечения санитарно-эпидемиологического характера в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» является приостановление:

• • проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию;
• • эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг;
• • разработки, производства, реализации и применения (использования) продукции;
• • производства, хранения, транспортировки и реализации продовольственного сырья, пищевых добавок, пищевых продуктов, питьевой воды и контактирующих с ними материалов и изделий;
• • использования водных объектов в целях питьевого, хозяйственнобытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях.

В числе мер административного пресечения финансово-кредитного характера, например, в ходе пресечения правонарушений в налоговой сфере, могут применяться: опечатывание касс, помещений, мест хранения документов, вещей, товарно-материальных ценностей и денег; приостановление полностью или частично операций предприятий и граждан-предпринимателей по их счетам в банках в случаях установления фактов сокрытия прибыли (доходов) или иных объектов налогообложения, либо получения средств от занятия запрещенной предпринимательской деятельностью, или занятия такой деятельностью без постановки на налоговый учет. В соответствии со ст. 282 Бюджетного кодекса РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры пресечения: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях.

По способу воздействия на правонарушителя меры административного пресечения подразделяют также на общие (обычные) и специальные (особые) путем выделения из числа мер административного пресечения специальной группы мер. К этой группе относят такие меры административного пресечения, как применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Отличие особых мер от обычных состоит в том, что они используются тогда, «когда все иные возможные в конкретных условиях способы прекращения особо опасных противоправных действий исчерпаны и нет других средств обеспечить охрану правопорядка и безопасности граждан». Эти меры, как правило, связаны с применением средств физического воздействия на правонарушителей.

Классификация мер административного пресечения на общие и специальные является, на наш взгляд, базовой для данной формы административного принуждения и служит основой для дальнейшего рассмотрения мер административного пресечения в рамках данных двух групп и их дальнейшей классификации.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции сотрудники полиции вправе «требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов избирательных комиссий, комиссий референдума, а также деятельности общественных объединений».

Содержание этой меры пресечения заключается в том, что нарушителю разъясняется противоправный характер совершаемых им действий, он предупреждается о возможности привлечения к ответственности. Требуя от нарушителя прекратить противоправные действия, уполномоченное должностное лицо, как правило, разъясняет ему, какая именно норма нарушена и каковы могут быть последствия, если противоправные действия будут продолжаться. Важно отметить, что неисполнение законного требования сотрудника полиции может повлечь за собой административную ответственность по ст. 19.3 КоАП РФ «Неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы», или с учетом степени общественной опасности лицо может быть привлечено к уголовной ответственности по соответствующей статье гл. 32 УК РФ.

В ходе применения данной принудительной меры оказывается психическое воздействие на обязанное лицо, и это воздействие связано с вторжением в сферу права на личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22 Конституции РФ).

При применении данной меры пресечения нельзя умалять достоинства личности. При этом необходимо руководствоваться требованиями ч. 1 ст. 21 Конституции РФ о том, что: «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления», — даже совершение противоправного деяния. Следовательно, при предъявлении требования о прекращении неправомерного действия должностные лица органов исполнительной власти не вправе выражать его в грубой, оскорбляющей человеческое достоинство форме вне зависимости от тяжести совершаемого правонарушения, личности правонарушителя и других подобных обстоятельств.

Целью применения данной меры административного пресечения является прекращение преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению лицом властных полномочий (в том числе при применении других групп мер административного принуждения), а не унижение личности, поэтому требование должно быть предъявлено в убедительной, понятной, корректной форме.

Требование о прекращении противоправного деяния может быть выражено как в устной, так и в письменной форме. К примеру, уполномоченные сотрудники ГИБДД МВД России при осуществлении надзора за соблюдением правил содержания автомобильных дорог, дорожных сооружений и железнодорожных переездов в безопасном состоянии имеют право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством РФ. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах^[3].

В свою очередь должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки^[4].

Органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов также вправе выдавать предписания об устранении нарушений требований технических регламентов в установленный срок с учетом характера нарушения^[5].

В зависимости от характера прекращаемого правонарушения выделяют три типа предписаний. К первому типу относятся предписания об устранении выявленных нарушений. В этом случае орган государственного управления, проводя проверку подконтрольного объекта и обнаружив нарушения соответствующих правил, выдает предписание об устранении установленных недостатков. Эти предписания не приостанавливают деятельности хозяйствующих субъектов, а дают им возможность в установленные сроки исправить положение дел. Данный вид предписания применяется уполномоченным органом при наличии возможности у подконтрольного объекта устранить выявленные нарушения.

Данная мера административного пресечения, по сути, является точкой отсчета, с которой и начинается внешнее дополнительное принудительное воздействие на конкретного участника охранительного правоотношения. Содержание требований, адресованных обязанному лицу, определяется характером пресекаемого противоправного деяния.

Ко второму виду относятся предписания, выдача которых влечет приостановление деятельности подконтрольного объекта до устранения выявленнъсх нарушений.

Третий вид предписаний связан с нарушениями, последствия от которых устранить невозможно. Выдача таких предписаний связана, например, с производством товаров, опасных для жизни, здоровья и имущества потребителей. Предписания данного вида могут выдаваться органами, осуществляющими контроль в области технического регулирования, защиты прав потребителей и торговли, антимонопольного и санитарно-эпидемиологического законодательства. При получении такого предписания субъект производственной или торговой деятельности должен немедленно прекратить производство опасных товаров, проинформировать потребителей о возможных последствиях при использовании, хранении, транспортировке указанных товаров и об их отзыве^[6].

Таким образом, меры административного пресечения — это наиболее распространенная разновидность административно-принудительных средств воздействия, применяемых в борьбе с административными правонарушениями в различных сферах государственного управления. Меры административного пресечения применяются различными органами исполнительной власти и их должностными лицами. Наиболее широкими полномочиями по применению мер административного пресечения обладают органы внутренних дел (полиции). Меры административного пресечения не являются реализацией института административной ответственности, не содержат в себе тех ограничений прав физических и юридических лиц, которые свойственны административным наказаниям. Вместе с тем меры административного пресечения зачастую являются предпосылками административного наказания. Административно-пресекательные действия по общему правилу осуществляются соответствующими органами исполнительной власти и их должностными лицами в форме обычных служебных актов, в ходе выполнения возложенных на них задач и функций.

Следует отметить, что меры административного пресечения в своей совокупности образуют определенную систему. Системное представление о мерах административного пресечения помогает глубже уяснить их правоохранительную сущность, правильно реализовывать законодательные предписания, содержащие в себе меры административного пресечения. При этом в основу систематизации мер административного пресечения положены устойчивые функциональные связи, требования логической упорядоченности составных компонентов системы, а также четкая системно-структурная определенность.

Система мер административного пресечения — это совокупность административно-принудительных средств, которые могли бы рассматриваться как интегративно, так и в своей внутренней дифференциации. Стабильная система мер административного пресечения позволяет выработать оптимальные приемы их реализации, и превратить их в оперативный и динамичный инструмент борьбы с административными правонарушениями в различных сферах государственного управления.

Исследование административного законодательства, регламентирующего процедуру применения мер административного пресечения, а также изучение правоприменительной практики показывают, что оптимальной классификацией мер административного пресечения может быть классификация, учитывающая такие основания, как: степень самостоятельности мер административного пресечения; методы воздействия, лежащие в основе мер административного пресечения; характер объекта воздействия меры пресечения; специфика сферы воздействия, в которой применяются меры административного пресечения.

К числу мер специального административного пресечения относятся: применение физической силы; применение специальных средств; применение огнестрельного оружия.

В зависимости от характера воздействия административно-пресекательные меры, осуществляемые с помощью технических средств, делятся на:

• • вызывающие болевые ощущения (резиновая палка);
• • воздействующие на органы дыхания (слезоточивый газ);
• • воздействующие на зрительно-слуховые органы (светозвуковые устройства);
• • препятствующие свободному передвижению (бронетехника, пожарные автоцистерны, устройства для принудительной остановки транспорта);
• • вскрывающие помещения, захваченные правонарушителями.

Административно-правовые нормы, устанавливающие условия, основания и порядок применения специальных мер административного пресечения, к сожалению, имеют самостоятельное значение только до тех пор, пока совершаемые в соответствии с ними действия не влекут за собой причинение вреда. Например, сотрудник в установленных законом случаях обнажает табельное оружие, приводит его в готовность, производит предупредительные выстрелы в воздух, стреляет на поражение, но промахивается. Эти действия совершаются на основе административно-правовых норм, регламентирующих правила применения оружия, а уголовно-правовые нормы, исключающие преступность деяния, к ним не применяются, поскольку вред не причинен.

Нормы уголовного законодательства, посвященные обстоятельствам, исключающим преступность деяния, а именно нормы о необходимой обороне (ст. 37 УК РФ), причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление (ст. 38 УК РФ), и крайней необходимости (ст. 39 УК РФ) устанавливают, прежде всего, условия правомерности, относящиеся к общественно опасному посягательству или событию. Это такие общие условия, как наличность и действительность посягательства (о них уже шла речь выше), без которых «само основание вообще не может иметь места».

Кроме того, указанные нормы уголовного законодательства устанавливают условия правомерности, относящиеся к защите от общественно опасного посягательства, т. е. устанавливают пределы правовой активности должностного лица, применяющего данную меру воздействия в конкретной ситуации. Действие этих норм определяется реальным причинением вреда в результате применения специальных мер административного пресечения. Поэтому законодательство о необходимой обороне, крайней необходимости и причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление, позволяет конкретизировать пределы принудительного воздействия применительно к особенностям той или иной ситуации, т. е. определить пределы достаточного причинения вреда при применении специальных мер административного пресечения, исходя из конкретных обстоятельств инцидента.

Таким образом, сотрудники полиции при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия должны действовать с учетом создавшейся обстановки, характера и степени опасности действий лиц, в отношении которых применяются физическая сила, специальные средства или огнестрельное оружие, характера и силы оказываемого ими сопротивления. При этом сотрудники полиции обязаны стремиться к минимизации любого ущерба. Кроме того, сотрудники полиции обязаны оказать гражданину, получившему телесные повреждения в результате применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, первую помощь, а также принять меры по предоставлению ему медицинской помощи в возможно короткий срок.

• [1] См.: Попов Л. Л., Попов Л. Л., Розин Л. М. Правовая основа административно-принудительных мер охраны общественного порядка // Правовые основы обеспечения общественного порядка: учеб, пособие. М., 1987. С. 71.
• [2] См.: Административное право России. Ч. 1. Государственное управление и административное право: учебник / под ред. А. П. Коренева. 4-е изд., с изм. и доп. М. :Московская академия МВД России; ЦЮЛ «Щит», 2002. С. 228—230.
• [3] См.: подп. «б» п. 12 Положения о государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденногоУказом Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711.
• [4] См.: ч. 2 ст. 50 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
• [5] См.: абз. 3 ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
• [6] См.: подробнее: ст. 39, 40 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ"О техническом регулировании".