Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Для российской практики защиты прав и свобод человека институт Уполномоченного по правам человека и гражданина — новое явление, тем не менее этот институт хорошо известен конституционному законодательству зарубежных государств. В настоящее время существует около 100 омбудсменов в различных странах мира.

Впервые в 1809 г. в Швеции была введена новая должность специального парламентского контролера за законностью деятельности администрации, носившая название «парламентский омбудсмен»^[1]. Институт омбудсмена, первоначально появившийся в скандинавских странах, только с XX в. прочно занял свое место в конституционно-правовых актах других государств. Во многих странах было установлено собственное наименование этого института: Уполномоченный по гражданским правам — в Польше, Проведор юстиции — в Португалии, Уполномоченный Государственного собрания по правам граждан и правам национальных и этнических меньшинств — в Венгрии, Коллегия народной правозащиты — в Австрии, Адвокат народа — в Румынии, Парламентский комиссар по делам администрации — в Великобритании, Посредник — во Франции, Защитник народа — в Испании, Комиссия по правам человека — на Филиппинах, Уполномоченный по публичным расследованиям — в Израиле, Уполномоченный Бундестага по обороне — в Германии, Парламентский омбудсмен — в Литве. Обязанностью этих должностных лиц является контроль за тем, чтобы государственные органы, прежде всего органы исполнительной власти, не нарушали прав человека и гражданина. Быть на стороне гражданина при ущемлении его прав бюрократией есть одно из важнейших достоинств данного института защиты прав человека.

В компетенцию данного органа входит:

• — рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав человека и гражданина после того, как исчерпаны все другие законные пути, в том числе и судебные, для их разрешения;
• — возбуждение производства в соответствующих государственных органах, если это необходимо в интересах заявителя;
• — анализ состояния дел в области прав человека и гражданина в стране, результаты которого представлены в ежегодном докладе парламенту;
• — предложения о принятии законодательных и иных мер по устранению нарушений прав человека.

Следует отметить, что в государствах с развитой системой контроля за соблюдением прав человека сам омбудсмен или иной аналогичный орган не наделяется правом государственного принуждения и разрешить дело по существу обычно не может.

Неоспоримые преимущества омбудсмена доказаны мировой практикой его функционирования. На наш взгляд, обращают внимание на себя такие характерные черты этого института, которые обусловливают его популярность среди «униженных и оскорбленных». Во-первых, открытый, публичный и демократичный характер самой должности Уполномоченного по правам человека. Во-вторых, неформализованная, квалифицированная, безотлагательная помощь. В-третьих, бесплатность и общедоступность обращения к Уполномоченному, что особенно важно для малоимущих слоев населения. В-четвертых, независимость и беспристрастность, неприкосновенность данного должностного лица.

Конституции большинства зарубежных стран предусматривают образование данного органа парламентом. Причем компетенция этого органа зависит от специфики законодательства каждого конкретного государства.

Институт Уполномоченного по правам человека и гражданина является крупным достижением мировой правозащитной деятельности и не дублирует иные средства правовой защиты. Условиями эффективности его работы выступают высокий уровень правовой культуры населения, использование всех судебных и несудебных методов и средств рассмотрения жалоб, искоренение правового нигилизма в сознании как управляющих, так и управляемых.

Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный) — это не только дань демократическому гуманитарному опыту западных государств, но и назревшая необходимость в силу наличия множества нарушений и преступлений против прав человека. Уполномоченный по правам человека выступает важнейшей конституционной гарантией осуществления прав и свобод в Российской Федерации. Это дает реальный шанс всем жителям страны обеспечить соблюдение своих прав.

Следует отметить, что введение в политико-правовое поле России фигуры Уполномоченного будет способствовать как приближению России к международному стандарту прав человека, так и повышению авторитета и престижа нашей страны на международной арене.

Идея учреждения в Российской Федерации института Уполномоченного впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Статья 40 данной Декларации содержит следующие положения.

" 1. Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека.

• 2. Парламентский уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР.
• 3. Полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления устанавливаются законом" .

До принятия Конституции РФ не был издан ни закон о парламентском уполномоченном, ни назначен сам Уполномоченный.

Введение

должности Уполномоченного, а также принятие Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусмотрено п. «д» ст. 103 Конституции РФ. Назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека относится к ведению Госдумы Федерального Собрания РФ.

В системе разделения властей РФ Уполномоченный занимает особое место, он, по сути, не принадлежит ни к судебной, ни к исполнительной, ни к законодательной власти. Он выполняет публично-представительную функцию, его деятельность распространяется на самую конфликтную сферу общественных отношений — отношения гражданина и государства, особенно гражданина и чиновника.

Важность возникновения такого нового для России правозащитного института обусловлена тем, что ситуация с правами человека остается в России напряженной. Распространены нарушения гражданских, политических и особенно социально-экономических прав. Продолжают нарушаться нрава беженцев и вынужденных переселенцев, сложное положение сохраняется в пенитенциарной системе, ущемляются права военнослужащих, имеют место проявления экстремизма и антисемитизма. Неуважение к закону, пренебрежительное отношение к правам и законным интересам граждан отрицательно сказываются на состоянии общества в целом, вызывают недоверие россиян к власти. Необходимость в таком инструменте защиты прав человека вызвана еще и тем обстоятельством, что в современном государстве несоизмеримо возрастают значение и объем управленческой деятельности, а соответственно, возрастает количество жалоб граждан, неудовлетворенных работой органов исполнительной власти. Все это обусловливает существование потребности в институте защиты прав человека от действий администрации.

Несмотря на отсутствие Федерального конституционного закона об Уполномоченном Госдума первого созыва 1993−1995 гг., использовав положение о прямом действии норм Конституции РФ, назначала и освобождала от должности Уполномоченного.

Первым Уполномоченным в Российской Федерации был назначен 17 января 1994 г. известный правозащитник С. А. Ковалев. Пробыв на этой должности около года, по инициативе фракций КПРФ, ЛДПР и некоторых других депутатских объединений он был освобожден от должности 10 марта 1995 г. В 1998 г. на эту должность был избран О. О. Миронов, с 2003 г. эту должность занимает В. П. Лукин.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Уполномоченный призван способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Его деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

В своей деятельности Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам, а также обладает неприкосновенностью.

Согласно вышеназванному Закону на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, нс моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Являющееся одним из основных требований к кандидату на должность омбудсмена в зарубежных странах требование о наличии обязательного юридического образования наш законодатель не счел необходимым, что, по нашему мнению, нелогично.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Госдуму Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Госдумы и депутатскими объединениями в Госдуме в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Госдумой, а именно большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы тайным голосованием. Каждая кандидатура, выносимая па тайное голосование при назначении Уполномоченного, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Госдумы.

При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу. С момента принесения присяги начинается пятилетний срок его пребывания в этой должности. Причем истечение срока полномочий Госдумы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий данного должностного лица.

Срок пребывания в должности Уполномоченного ограничивается 10 годами, т. е. не более чем два срока подряд.

Находясь на этом ответственном посту, Уполномоченный не может являться депутатом Госдумы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

Предупреждая возможную политическую ангажированность, Закон запрещает Уполномоченному заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

Уполномоченный обладает неприкосновенностью в том же объеме, что и депутаты Федерального Собрания, в течение всего срока его полномочий.

Согласно Закону Госдума может досрочно освободить Уполномоченного от должности в двух случаях:

• 1) если он занимается деятельностью, несовместимой с его должностью;
• 2) при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного.

Также полномочия Уполномоченного могут быть прекращены ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности. Если произошло досрочное освобождение Уполномоченного, новый Уполномоченный должен быть назначен в течение двух месяцев.

В соответствии с Законом граждане Российской Федерации и находящиеся на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства могут обратиться к Уполномоченному с жалобами на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее они обжаловали эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласны с решениями, принятыми по их жалобе. Такая жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении. Причем жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной.

Особенностью статуса Уполномоченного является то, что он не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

После получения жалобы Уполномоченный имеет право совершить одно из следующих действий:

• 1) принять жалобу к рассмотрению;
• 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
• 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
• 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

О принятом решении Уполномоченный в 10-дневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

Хотя отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован, однако обжалованию не подлежит.

Доказательством общественной значимости, публичного характера должности Уполномоченного является его право при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. По этому вопросу Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Госдумы и обратиться с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

Возможности Уполномоченного при проведении проверки по жалобе достаточно широки. Он может беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения. Эти органы обязаны предоставить ему запрашиваемые сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы, и давать объяснения по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы.

В ряде случаев Уполномоченный вправе поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы. При этом он может знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

По результатам рассмотрения жалобы обязанностью Уполномоченного является извещение заявителя и государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан. Получив заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, эти органы обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.

С начала деятельности Уполномоченного (с мая 1998 г.) к нему поступило свыше 52 тыс. жалоб и обращений граждан. Около 5 тыс. россиян обратились непосредственно в группу приема заявителей в г. Москве. Во время выездов в субъекты РФ Уполномоченным и сотрудниками его рабочего аппарата были проведены беседы с более чем 2500 гражданами, принято 1200 заявлений. Однако деятельность Уполномоченного направлена не только на рассмотрение жалоб граждан, но и на поддержание связи между гражданским обществом и государством, на совершенствование деятельности органов государственного управления с целью ее улучшения. Этому призваны способствовать ежегодные доклады о его деятельности, которые рассылаются всем высшим органам власти России. Подготовка ежегодных докладов о деятельности Уполномоченного, а также специальных докладов, доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дают возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, являются мощным рычагом воздействия на общественное мнение. Как показывает практика, а также опыт работы омбудсменов других стран, ежегодные и специальные доклады Уполномоченного представляют собой важное средство реализации его полномочий, позволяют заострить внимание властей на проблемах, которые требуют незамедлительного решения.

Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат. Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета.

Уполномоченный призван способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что российский омбудсмен, находясь в русле мирового правозащитного движения, не обладает никакими государственновластными полномочиями. Тем не менее его компетенция позволяет эффективно реагировать на случаи нарушения прав человека в Российской Федерации.

Помимо существующего общероссийского Уполномоченного в ряде субъектов РФ был создан институт регионального Уполномоченного по правам человека. В настоящее время он действует в 67 субъектах РФ.

Введение

поста Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является прерогативой самого субъекта, его функционирование обеспечивается за счет средств регионального бюджета. В своей деятельности региональный омбудсмен не подчиняется Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, хотя всячески взаимодействует с ним и коллегами из других субъектов. Сообщество Уполномоченных, но правам человека объединилось в неформальную организацию «Координационный Совет Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации», в рамках которого обсуждаются вопросы повышения эффективности защиты прав человека в России.

Функционирование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее регионах способствует улучшению деятельности правозащитного механизма на всей территории России, повышению уровня правовой защищенности граждан России, других физических лиц. В 2009 г. учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации при Президенте РФ. В 70 российских субъектах учреждена аналогичная государственная должность. Однако рамочный федеральный закон об уполномоченных по правам ребенка отсутствует.

• [1] Швеция. Конституция и законодательные акты. М., 1983.