Специальные административно-правовые режимы

Понятие, назначение и правовые основания специальных административно-правовых режимов

Использование субъектами публичной власти традиционных, ординарных методов и форм управленческой деятельности в определенных условиях может быть признано неэффективным. Необходимость обеспечения общественного порядка и общественной безопасности в таких условиях требует использования особых управленческих приемов, нашедших свое закрепление в рамках института специальных административно-правовых режимов (САПР).

Институт специальных административно-правовых режимов представляет собой систему императивных норм административного права, регулирующих общественные отношения в сфере деятельности органов публичной власти по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности в особых условиях функционирования.

Под административно-правовым режимом в широком смысле понимается основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления^[1].

Некоторые правовые режимы нормативно определяются как комплексные, используются такие категории, как «особый правовой режим», «особый режим», «специальный режим охраны». Тем самым подчеркивается, что, во-первых, институт специальных правовых режимов носит межотраслевой характер и включает нормы конституционного, административного, международного, муниципального, финансового права, а во-вторых, эти режимы затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования.

Специальные правовые режимы определяются как «специальные правовые регламенты деятельности органов государственной власти и управления, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами»^[2].

Неотъемлемым элементом специального административно-правового режима являются принудительные меры и ограничения, представляющие собой совокупность норм и административно-организационных действий, осуществляемых органами власти в целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на них дополнительных обязанностей.

Специальные административно-правовые режимы обладают рядом признаков. Они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации, в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей обеспечивать безопасность, охрану, защиту. Предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц, т. е. носят государственновластный, императивный характер. Одним из субъектов отношений, возникающих в рамках специальных административно-правовых режимов, всегда являются исполнительные органы публичной власти. При регулировании правоотношений, возникающих между населением и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административно-правовой метод воздействия. Нарушение правил режима влечет за собой меры дисциплинарного и административного принуждения^[3].

Специальные административно-правовые режимы устанавливаются там, где неэффективен обычный порядок реализации юридических средств, где необходимо сосредоточение в единый комплекс процессуальных форм, контрольно-надзорных функций, мер принуждения, направленных на обеспечение публичных и частных интересов. Специальные административно-правовые режимы предопределяют необходимость использования особых правовых средств, к числу которых относятся:

• — дополнительные запреты и обязывания, при осуществлении превентивного контроля за их исполнением;
• — специальные административные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил (государственная экспертиза, государственная регистрация);
• — разрешительный способ или тип реализации прав и свобод, выполнение хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществлять те или иные права. Такой порядок зачастую связан с должностным усмотрением лица, которое может отказать в выдаче разрешения, если посчитает это нецелесообразным;
• — система контроля и надзора за выполнением режимных требований со стороны субъектов права^[4].

Целью специальных административно-правовых режимов является обеспечение нормального функционирования органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка и обеспечение безопасности в особых условиях. Цели специальных административно-правовых режимов могут быть конкретизированы в зависимости от конкретного вида режима. Так, целью режима военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Целью режима закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) является обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка на территориях, где расположены объекты военного, научного и иного социального назначения. Целью режима секретности является охрана и защита сведений, составляющих государственную тайну.

Задачи специальных административно-правовых режимов непосредственно предопределяются целями:

• — обеспечение конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства;
• — обеспечение функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение;
• — определение порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные мероприятия;
• — установление порядка пользования предметами, представляющими повышенную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну;
• — обеспечение, охрана и защита прав граждан в особых условиях;
• — ликвидация последствий неблагоприятных событий и явлений;
• — нормализация обстановки, устранение возникшей угрозы;
• — создание условий для эффективной деятельности органов государственной власти и др.^[5]

Правовой основой специальных правовых режимов является система действующих нормативных правовых актов. Общие вопросы регулирования режимов нашли свое закрепление в Конституции РФ. Исходя из того, что специальные административно-правовые режимы предусматривают возможность применения ограничений прав и свобод человека и гражданина, важным является положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в которой определено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Специальным административно-правовым режимам посвящены положения ст. 56, 87, 88, 102 Конституции РФ.

Правовую основу специальных административно-правовых режимов составляют федеральные конституционные законы, к которым относятся, например, федеральные конституционные законы от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее — ФКЗ о ЧП), от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», а также, например, Законы РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730−1 «О Государственной границе Российской Федерации», от 14 июля 1992 г. № 3297−1 «О закрытых административно-территориальных образованиях», федеральные законы от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и др.

Особую группу актов, представляющих правовую основу института специальных административно-правовых режимов, составляют указы Президента РФ. Именно указом Президента РФ предусмотрено введение режимов чрезвычайного и военного положения. Постановления Правительства РФ^[6], ведомственные приказы также выступают правовой основой института специальных административно-правовых режимов.

Объектами специальных административно-правовых режимов выступают общественный порядок и общественная безопасность, их поддержание и укрепление в особых условиях. Так, например, объектом военного положения является защита суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации. Объектом режима ЗАТО выступает общественный порядок и общественная безопасность на определенных территориях. Объектом режима секретности является порядок обращения с информацией, составляющей государственную тайну.

Принципы специальных административно-правовых режимов представляют собой исходные, руководящие начала, определяющие суть и содержание режима.

Принцип законности. Деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, юридических лиц и организаций в рамках введения и реализации специальных административно-правовых режимов должна осуществляться в четком соответствии с положениями действующих законов.

Принцип неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. Согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только в исключительных случаях, в том числе в рамках реализации специальных административно-правовых режимов. Однако ряд прав и свобод не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах^[7].

Принцип гласности. Деятельность государственных органов, органов местного самоуправления при осуществлении специальных административно-правовых режимов должна быть открытой и доступной для граждан. Доступной и открытой должна быть информация о принимаемых временных мерах и ограничениях. Так, например, Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию (ст. 6 ФКЗ о ЧП). В законе отсутствует четкое указание, на какие средства массовой информации возлагается эта обязанность. Информация подлежит опубликованию в том средстве массовой информации, в которое адресовано соответствующее требование со стороны Президента РФ, коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, федерального органа исполнительной власти в пределах его компетенции в области обеспечения режима военного положения^[8].

В рамках режима закрытого административно-территориального образования принцип гласности выражается в том, что граждане, проживающие, работающие и вновь прибывающие в закрытое административно-территориальное образование, должны быть ознакомлены с условиями особого режима и ответственностью за его нарушение.

Гласной и открытой является информация в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Кроме того, органы государственной власти и местного самоуправления и администрация организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации о чрезвычайных ситуациях и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них.

Принцип равенства. Согласно ст. 19 Конституции РФ все равны перед законом и судом. В ст. 28 ФКЗ о ЧП подчеркивается, что применяемые в рамках режима временные меры и ограничения не должны влечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

Принцип адекватности и соразмерности применяемых в рамках специальных административно-правовых режимов мер и временных ограничений. Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных действующим законодательством полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.

• [1] Административное право: учебник / отв. ред. Ю. М. Козлов. М., 2002, С. 467—468.
• [2] Рылъская М. А. Особенности реализации специальных административных режимов // Административное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 46.
• [3] Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. 5-е изд. М. :Норма, 2017. С. 363.
• [4] Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. М.: «Щит», 2000. С. 42—43.
• [5] Шурухнова Д. Н. Понятие, назначение, сущность и виды административно-правовых режимов // Вопросы правоведения. 2011. № 1 (9). С. 273—296.
• [6] См.: постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 «Об утвержденииперечня закрытых административно-территориальных образований и расположенныхна их территориях населенных пунктов»; от 26 июня 1998 г. № 655 «Об утвержденииПоложения об обеспечении особого режима в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории которых расположены объекты Министерстваобороны Российской Федерации».
• [7] К таким правам относятся права, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28,34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54 Конституции РФ,
• [8] См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации „О средствах массовой информации“».