Регулятивные нормы в государственном управлении. 
Формы и методы госуправления

Виды регулятивных норм. Право как основная регулятивная подсистема в государственном управлении

Управление людьми, их различными коллективами, учреждениями, в конечном счете, связано с управлением поведением людей, обладающих сознанием и волей. Это осуществляется разными способами, прежде всего установлением определенных правил, определяющих цели и порядок деятельности. В обществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности.

Значительную роль играют нормы морали, особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, выполнение или невыполнение обещаний, данных главой государства, правительством, депутатами, или публичное поведение высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной службы, между управляющими и управляемыми.

В государственном управлении используются обычаи (например, в некоторых странах на должность председателя нижней палаты парламента выбирается представитель крупнейшей фракции, а его заместителями — представители других наиболее многочисленных фракций), действуют традиции. При комплектовании государственного аппарата, назначении на должности в некоторых странах, например в Ливане, ведущие государственные посты распределяются между христианами и мусульманами; подобный порядок, основанный на учете местности рождения, рода, племени, действует во многих странах Востока, в т. ч. в некоторых постсоциалистических республиках.

Огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила, необходимые, в частности, в производственной деятельности, в торговле (в т. ч. с другими странами).

В деятельности органов государства, учреждений складываются организационные нормы и обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т. д.). В войсках, других военизированных подразделениях, на транспорте огромное значение имеют нормы уставов (например, устав караульной службы или железных дорог).

Хотя неправовые нормы создаются не государством, это вовсе не значит, что оно безразлично к ним. Государство поддерживает некоторые из них, отвечающие его интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами противодействует другим, прямо запрещает третьи, если они не соответствуют интересам общества (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах).

Основным регулятором государственного воздействия является право. В конечном счете, многие другие нормы восходят к праву: стандарты утверждаются правовыми актами, уставы — уполномоченными на то органами государства (например, государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования в России утверждаются Министерством общего и профессионального образования), а обычаи нередко санкционируются государством и таким образом включаются в ткань права. Иногда они непосредственно поднимаются на уровень закона или даже основного закона (конституции), будучи включенными как правовая норма в их текст (например, положение ч. 3 ст. 99 Конституции РФ, гласящее, что первое заседание Государственной Думы нового состава после ее избрания открывает старейший по возрасту депутат, которое долго было правовым обычаем в СССР и России).

Право — это система государственных или санкционированных государством норм, обязательных правил поведения, исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением.

Особо подчеркнем, что право отличается от других социальных норм, действующих в обществе (морали, обычаев, традиций и др.), тем, что его выполнение обеспечивается государственным принуждением.

Первый элемент права — это правовая норма. Право представляется наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы (утверждены) органами государства. В отличие от норм морали они обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со стороны государства.

Второй элемент, составляющий определение права, — его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества. Третий элемент — волевой характер права. Это связано с тем, что право направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете — тоже людей, государственных служащих). Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего неполитического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой «общечеловеческий» характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила договора займа, разумного использовани я земли и т. д.), но некоторые из них трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя или создавались под его влиянием как защищающие, прежде всего, его интересы (нормы о рабовладении, зависимых от помещиков крестьянах, позже — о запрещении профсоюзов и забастовок, что впоследствии было отменено, и т. д.). В определение права включены оба аспекта волевого содержания права.

Право и сейчас, как и в условиях родового строя, может возникать «снизу», вырастая из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информационного, космического права и т. д.). Как уже говорилось, некоторые обычаи или моральные нормы могут превращаться в правовые, но происходит это в результате деятельности государства. Юридически правовые нормы творятся публичной властью (государством, а в локальных масштабах — государственным образованием, муниципальными органами). Они могут и непосредственно создаваться волеизъявлением народа (референдум), но, по общему правилу, право юридически творится государством, оно создает или санкционирует нормы, призванные регулировать, направлять поведение людей в нужном ему направлении.

Правовые нормы объективно (по своему содержанию) и субъективно (в результате классификаторской деятельности исследователей) группируются по институтам права. Институт — система норм, регулирующих какое-либо однородное общественное отношение в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уголовного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в административном — институт государственной службы и т. д.

Однородные институты в своей совокупности образуют ту или иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями: гражданским, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и т. д. правом выделяются экологическое, банковское, предпринимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, другие — отпочковываются от них.

Нормы права в своем подавляющем большинстве (кроме правовых обычаев, признаваемых государством) содержатся в правовых актах, издаваемых органами государства, санкционируемых ими, признаваемых государством (санкции нет, но и возражения отсутствуют), либо в правовых актах, принятых путем голосования избирателей (референдума). Те акты, где содержатся правила, рассчитанные на неопределенный круг лиц и, как правило, на постоянное действие (вплоть до отмены), называются нормативными правовыми актами (например, закон о выборах парламента). Те акты, которые относятся к отдельным лицам или событиям, являются ненормативными (например, «частный закон» Конгресса США о разрешении министру обороны продать два корабля Японии или Указ Президента РФ о присвоении определенному лицу звания заслуженного деятеля науки). Нормативные правовые акты часто называют источниками права.

Важнейшим нормативным правовым актом является конституция. Она закрепляет основы общественного и государственного строя, духовной жизни общества (в демократических странах — идеологический плюрализм, в тоталитарных — одну идеологию), а также основы правового положения личности. Конституция устанавливает основы взаимосвязей личности, коллектива, государства, общества. Преобладающей по объему является обычно та часть конституции, которая содержит положения об органах государства, их полномочиях, методах деятельности. Конституция устанавливает «каркас» всего государственного управления, остальные правовые акты должны соответствовать конституции, иначе они теряют силу.

Конституция — это основной закон. Кроме нее есть другие виды законов. К их числу относятся конституционные законы — о поправках и дополнениях к конституции (в России законы, вносящие поправки, называются законами о поправках к конституции, а конституционными законами называются акты, издаваемые в развитие положений конституции — федеральные конституционные законы о референдуме, об арбитражных судах и др.); органические законы (в России, Великобритании, Индии такого названия нет; в некоторых странах континентальной Европы это законы, регулирующие какой-либо институт права в целом, например законы о гражданстве, о правительстве, и принимаемые в сложном порядке); обыкновенные законы, регулирующие отдельные вопросы (например, российский закон 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации); чрезвычайные законы. Право издавать последние в чрезвычайных обстоятельствах дает сама конституция. Эти законы могут отступать от положений конституции, но они имеют кратковременный период действия, хотя и могут быть продлены парламентом. В одних странах особо выделяются основные законы, в других — дополнительные и т. д.

Правовыми актами являются акты органов исполнительной власти — декреты, указы, декрет-законы главы государства (обычно монарха или президента), а также декреты, ордонансы, постановления правительства. Они относятся, как правило, к непосредственной управленческой деятельности и их число превышает в некоторых странах (но далеко не везде) количество издаваемых за тот же период времени законов. В последние десятилетия все чаще в государственном управлении используется такой источник права, как внутригосударственный публично-правовой договор (например, около 50 договоров о размежевании совместной компетенции заключено между Российской Федерацией и ее субъектами в 1994;1999 гг.).

К источникам права относятся регламенты палат парламентов (однопалатного парламента в некоторых странах), которые в основном регулируют процедуры их деятельности; акты органов конституционного контроля (признавая те или иные положения закона, иного акта неконституционными, они фактически, хотя не юридически, отменяют их), судебные прецеденты (в основном в англосаксонских странах) — решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела; правовые обычаи — сложившиеся в жизни правила, опирающиеся на консенсус (согласие участников отношений); религиозные источники (в мусульманских странах — Коран); международно-правовые акты, на которые иногда имеются прямые ссылки в конституциях государств (например, Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН в 1948 г.).

В единичных странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (суждения выдающихся ученых-юристов). Во многих развивающихся странах, где часты военные и государственные перевороты, важнейшие правовые акты принимались военными и революционными советами (декрет-законы, прокламации, хартии и т. д.). Источниками права могут быть акты субъектов федерации в федеративных государствах, местные законы, принимаемые в политической автономии, постановления органов административной автономии, акты органов местного самоуправления (в т. ч. их основополагающие акты — уставы).