Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль

Необходимость построения деятельности контрольно-счетных органов, осуществляющих функцию внешнего ГМФК, подтверждается Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г., которой установлено, что контрольные органы должны быть независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния, т. е. должны обладать функциональной и организационной независимостью и соответственно быть обеспечены финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на них задач. Россия присоединилась к Лимской декларации в 1995 г. одновременно с вступлением в Международную организацию высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).

Создание Счетной палаты РФ в 1995 г. было связано с внедрением в России передового международного опыта в сфере государственного финансового контроля. Постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля) — Счетная палата РФ создается Федеральным Собранием РФ и подотчетна ему; осуществляет разнообразные полномочия в сфере бюджетного контроля: предварительный контроль на этапе формирования проекта закона о федеральном бюджете, оперативный контроль за своевременным исполнением доходных и расходных частей федерального бюджета, последующий контроль на этапе утверждения заключения об исполнении федерального бюджета.

На официальном сайте Счетной палаты РФ (http://www.ach.gov.ru) ознакомьтесь с ее деятельностью, структурой, результатами работы. Посетите также портал государственного и муниципального финансового аудита (https://portal.audit.gov.ru), на котором в том числе вы узнаете о том, как осуществляется аудит с участием граждан.

Органы внешнего ГМФК с организационной точки зрения независимы от объектов контроля и находятся в составе законодательной (представительной) ветви власти. В их состав входят: Счетная палата РФ; контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. По аналогии со Счетной палатой РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований определены как постоянно действующие органы ГМФК, образуемые соответственно законодательным органом государственной власти субъекта РФ и представительным органом муниципального образования и подотчетные им, обладающие при этом организационной и функциональной независимостью.

В силу ст. 265 БК РФ, а также Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетные органы осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Так, без реализации контрольно-счетными органами своих исключительных бюджетных полномочий невозможно обсуждение и принятие проектов законов (решений) о бюджетах, а также утверждение отчетов об их исполнении — главных финансовых документов по формированию и расходованию денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В отличие от органов внутреннего ГМФК, контрольно-счетные органы могут проверять не только процессы планирования и исполнения бюджета, законность использования бюджетных средств, сохранность государственной и муниципальной собственности, но и наделены также полномочиями по анализу эффективности и результативности использования бюджетных средств, эффективности принимаемых исполнительной властью бюджетных решений.

В состав полномочий органов внешнего ГМФК входит контроль: за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе планирования и исполнения бюджетов; достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартальных и годовых отчетов об исполнении бюджетов, другие полномочия.

При реализации этих полномочий органами внешнего ГМФК:

• • проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;
• • направляются объектам контроля представления, предписания;
• • направляются финансовым органам, уполномоченным принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;
• • осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Законодательно закрепленный подход к проведению внешнего ГМФК предполагает проведение финансового аудита, т. е. проведение мероприятий по проверке законности операций с общественными финансами, целевого характера их использования, соблюдения действующего законодательства в рамках бюджетного процесса, а также правильности составления финансовой отчетности.

При осуществлении внешнего ГМФК его механизмы постоянно совершенствуются, в том числе используется повсеместно Классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), одобренный Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате РФ 17 января 2014 г., который является на сегодняшний день информационно-справочным, а не нормативным документом, но вместе с тем он обеспечивает единство подходов в квалификации нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного аудита (контроля), внешнего государственного и муниципального финансового контроля. В качестве единого методического подхода при квалификации контрольно-счетными органами принят анализ причинно-следственных связей между нарушениями, недостатками и их последствиями, а не сам факт фиксации того или иного события, как это существовало ранее.

В пространственно-временном разрезе деятельность контрольносчетных органов можно разделить на предварительный этап, текущий этап (оперативный анализ) и последующий этап.

На предварительном этапе бюджетного процесса на органы внешнего ГМФК возложены бюджетные полномочия по финансово-экономической экспертизе проектов бюджетов, их корректировок, а также проектов законов (решений) и нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления (включая обоснованность финансово-экономических расчетов). В процессе этой деятельности контрольно-счетными органами проводится комплекс экспертно-аналитических и контрольных мероприятий по проверке и анализу обоснованности показателей проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период, наличия и состояния нормативно-методической базы его формирования и на их основе подготовка мотивированного заключения на проект законов (решений) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

На текущем этапе бюджетного процесса контрольно-счетные органы осуществляют анализ процесса исполнения бюджета, полноты и своевременности поступления доходов, кассовое исполнение бюджета в сравнении с утвержденными показателями закона (решения) о бюджете, выявляют отклонения и нарушения, проводят их анализ, вносят предложения по их устранению, а также готовят информацию о ходе исполнения бюджетов и представляют ее в законодательные (представительные) органы.

На этом этапе проводится анализ исполнения доходов бюджета по объемам и структуре, финансирования и исполнения расходов бюджета, включая результаты анализа наиболее значительных отклонений кассовых расходов от бюджетных назначений, повлиявших на исполнение в разрезе всех главных распорядителей бюджетных средств, поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и погашения источников финансирования дефицита бюджета в сравнении с показателями, утвержденными законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год, сводной бюджетной росписью и кассовым планом.

Внешний ГМФК осуществляется контрольно-счетными органами в отношении:

• — органов государственной власти и государственных органов, органов государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности;
• — иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Кроме того, согласно вступившему в силу с 1 января 2014 г. Закону № 44-ФЗ все контрольно-счетные органы России наделены новыми полномочиями по проведению аудита в сфере закупок. В соответствии с требованиями указанного закона контрольно-счетные органы осуществляют аудит в сфере закупок посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и уже исполненным контрактам^[1].

Начиная с 2015 г. в силу требований БК РФ контрольно-счетные органы наделены исключительным полномочием по проведению финансово-экономической экспертизы государственных (муниципальных) программ.

Последующий этап — это контроль за исполнением бюджета. Он представляет собой проводимый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке исполнения закона (решения) о бюджете за отчетный финансовый год, внешней проверке годового отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовке на их основе результатов заключения на годовой отчет об исполнении бюджета для представления их в законодательный (представительный) орган.

Согласно ст. 157 БК РФ бюджетные полномочия контрольно-счетных органов предусматривают подготовку предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств ВФК и ВФА.

Несмотря на различия в функциях и статусе, органы внешнего и внутреннего ГМФК, а также главные администраторы (в части исполнения контрольных полномочий) имеют одинаковые объекты контроля и одну общую задачу, по большей части — обеспечение законного использования финансовых ресурсов. В связи с этим возникают риски дублирования — проведение контрольных мероприятий на одних и тех же объектах по близким между собой вопросам. Поэтому необходима трансформация задач органов внешнего ГМФК. Акцент контрольных мероприятий должен быть смещен с контроля над финансовыми потоками на контроль за результатами использования государственных ресурсов. Одним из основных инструментов в деятельности органов внешнего ГМФК становится аудит эффективности. Он предполагает не только анализ достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют их достижению.

Аудит эффективности призван дать оценку эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с точки зрения результативности выполнения мероприятий государственных (муниципальных) программ, а также достижения конечных целей и задач данных программ в социальном, экономическом или иных сферах деятельности общества. Понятие «аудит эффективности» закреплено в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Особенности этого вида финансового контроля отражены в Ревизионных стандартах Международной организации высших органов государственного финансового контроля. В соответствии с указанными стандартами орган внешнего государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии закрепленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.

Резюмируя изложенное, представляется целесообразным сделать заключение о необходимости дальнейшего взаимодействия служб внешнего и внутреннего ГМФК, что исключит параллелизм и дублирование в деятельности органов финансового контроля. Формирование механизма такого взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий, продолжает оставаться одной из первоочередных задач развития ГМФК. Необходимо дальнейшее совершенствование ГМФК, предполагающего внедрение новых инструментов внешнего ГМФК.

• [1] См. также: Глава 14 настоящего учебника.