Организационно-правовые основы государственного управления транспортом

В соответствии с п. «и» ст. 71 Конституции РФ федеральные транспорт и пути сообщения находятся в ведении Российской Федерации. Соответственно, в компетенцию Правительства РФ входит решение вопроса организации государственного управления транспортом, а также разработка и внесение на рассмотрение законодательных органов проектов федеральных законов о федеральном транспорте и путях сообщения.

Организация управления транспортом, не относящимся к федеральному, возлагается на органы исполнительной власти субъектов Федерации.

На муниципальном уровне управление имеет целью организацию транспортного обслуживания населения, муниципального дорожного строительства, содержание дорог местного значения.

К числу федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по осуществлению государственного управления федеральным транспортом относятся Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор); Федеральное дорожное агентство (Росавтодор); Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор); Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация); Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот).

Основными направлениями функционирования системы управления транспортом являются:

• — выработка и реализация государственной политики в области транспорта, направленной на удовлетворение государственных нужд, потребностей юридических лиц и граждан в перевозках;
• — анализ состояния транспорта в России, разработка стратегии его развития, разработка и реализация федеральных транспортных отраслевых программ;
• — государственное регулирование, управление и контроль за транспортными комплексами;
• — осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения своих функций;
• — создание наиболее благоприятных условий для работы транспортных организаций, предприятий и учреждений;
• — лицензирование в установленных случаях деятельности транспортных организаций и предприятий;
• — разработка и утверждение правил, положений, технических норм, тарифов, других нормативных актов, регулирующих перевозки, техническую эксплуатацию транспортных средств, безопасность движения, судовождение, полеты;
• — участие в формировании единой политики в области обеспечения безопасности и экологической защиты от деятельности транспорта.

Организационно система органов управления транспортом представляет собой трехзвенную структуру, обеспечивающую:

• — выработку государственной политики в области транспорта и нормативно-правовое регулирование транспортной деятельности (Министерство транспорта РФ);
• — контроль и надзор в сфере транспорта (Федеральная служба по надзору в сфере транспорта);
• — оказание государственных услуг, касающихся транспортной деятельности, и управление государственным имуществом в сфере соответствующих видов транспорта (четыре федеральных агентства, представляющие различные виды транспорта: Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта).

Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) осуществляет общее руководство транспортным комплексом страны, являясь федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (включая проведение транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ), городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, дорожного хозяйства, эксплуатации и обеспечения безопасности судоходных гидротехнических сооружений, обеспечения транспортной безопасности, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними и организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению движением на автомобильных дорогах^[1].

В соответствии с Положением о Министерстве транспорта РФ оно осуществляет следующие полномочия: 1) вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства и другие документы, по которым требуется решение Правительства по вопросам, относящимся к сфере ведения министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств; 2) самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства;

3) обобщает практику применения законодательства и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; 4) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию возложенных на министерство функций и пр.^[2]

Особое значение для управления транспортом имеет то, что Минтранс России в целях регулирования транспортной деятельности принимает нормативные правовые акты, всю совокупность которых по функциональному признаку можно разделить на несколько групп^[3]:

1) акты, регулирующие порядок осуществления перевозок,

например, правила перевозок пассажиров, багажа, грузов, грузобагажа, правила перевозки опасных грузов, правила перевозок грузов в прямом смешанном сообщении;

• 2) акты о тарифах на перевозки, например, правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, тарифы на международные транзитные железнодорожные перевозки и др.;
• 3) акты, устанавливающие формы транспортных документов,

таких, как формы билета, багажной квитанции и грузовой накладной в гражданской авиации, единые формы перевозочных документов на перевозки грузов, а также формы перевозочных документов на перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом;

• 4) акты, касающиеся труда на транспорте, например, особенностей режима рабочего времени и времени отдыха, условий труда отдельных категорий работников железнодорожного транспорта общего пользования, работа которых непосредственно связана с движением поездов, порядка профессионального отбора работников железнодорожного транспорта общего пользования, работа которых связана с движением поездов, и др. К ним относятся также акты, устанавливающие условия службы на морских судах и судах внутреннего водного транспорта, условия, на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна;
• 5) акты, регулирующие порядок регистрации и учета транспортных средств, например, правила государственной регистрации и государственного учета гражданских воздушных судов, правила осуществления государственной регистрации в соответствующем государственном реестре морских судов и судов внутреннего водного транспорта;
• 6) акты, касающиеся контроля на транспорте, например, акты, определяющие порядок осуществления контроля за судами и регулирования деятельности в речном порту, порядок осуществления контроля за соблюдением требований пожарной безопасности на судах внутреннего водного транспорта, содержащие перечень речных портов, в которых капитаны портов осуществляют надзор за обеспечением безопасности судоходства и порядка в портах.

В ведении Министерства транспорта находятся: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор)^[4], Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация)^[5], Федеральное дорожное агентство (Росавтодор)^[6], Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор)^[7], Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот)^[8], а также Федеральное бюджетное учреждение «Агентство автомобильного транспорта» (Росавтотранс).

Полномочия федеральных агентств, по общему правилу, установленному для такого рода органов исполнительной власти, включают две группы: оказание государственных услуг и управление государственным имуществом с учетом специфики, определяющейся соответствующим видом транспорта.

Их специфика обусловила характер полномочий, которые могут быть подразделены на две группы.

Первую группу, в частности, образуют полномочия, включающие:

• — определение маршрутов движения транспорта;
• — установление ввода в действие графиков движения транспорта;
• — определение портов, станций, аэропортов, участвующих в смешанном сообщении;
• — принятие решения о времени прекращения погрузки и перевозки грузов вследствие обстоятельств, препятствующих осуществлению перевозок;
• — установление сроков действия прекращения или ограничения погрузки и перевозки грузов, вызванных обстоятельствами непреодолимой силы, военными действиями, блокадой, эпидемией или иными препятствующими осуществлению перевозок обстоятельствами, не зависящими от перевозчиков;
• — согласование выполнения регулярных и нерегулярных рейсов;
• — организация использования пространства для транспортных артерий и др.

Кроме перечисленных, каждое из федеральных агентств обладает специфическими полномочиями, предопределяемыми потребностями государственного управления в соответствующей сфере транспорта.

Например, Федеральное агентство морского и речного транспорта организует проведение работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море и на внутренних водных путях с судов и объектов морского и речного транспорта, а также мероприятий по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания.

Федеральное агентство воздушного транспорта обладает полномочиями по организации проведения в установленном порядке обязательной сертификации аэродромов, используемых в целях гражданской авиации, аэропортов, объектов Единой системы организации воздушного движения, а также юридических лиц, обеспечивающих воздушные перевозки (за исключением сертификации, осуществляемой Ространснадзором).

К полномочиям Федерального агентства железнодорожного транспорта отнесены: составление перечней железнодорожных станций, открытых для выполнения соответствующих операций, и выполняемых ими операций на основании заявок владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования; принятие решений об открытии для постоянной эксплуатации железнодорожных путей общего пользования на основании предложений владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, которым принадлежат указанные железнодорожные пути.

Федеральное дорожное агентство реализует такие специальные полномочия, как: осуществление передачи автомобильных дорог общего пользования федерального значения, находящихся в федеральной собственности, в доверительное управление Госкомпании «Российские автомобильные дороги»; выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, а также на ввод в эксплуатацию как автомобильных дорог общего пользования федерального значения, так и частных автомобильных дорог; принятие решений об изъятии, в том числе путем выкупа, для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования федерального значения; введение периодов временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по федеральным автомобильным дорогам с целью обеспечения безопасности дорожного движения.

Полномочиям федеральных агентств корреспондируют их права. В частности, они имеют право:

• — запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений в пределах их компетенции;
• — давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции агентств;
• — привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых, специалистов;
• — создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

• [1] Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 395 (ред. от 22.10.2014)"Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации" //Собрание законодательства РФ. 09.08.2004. № 32. Ст. 3342.
• [2] См.: там же.
• [3] См.: п. 5.2 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации.
• [4] Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» //Собрание законодательства РФ. 2004. № 32. Ст. 3345.
• [5] Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 396"Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" //Собрание законодательства РФ. 2004. № 32. Ст. 3343.
• [6] Положение о Федеральном дорожном агентстве, утвержденном постановлениемПравительства РФ от 23.07.2004 № 374 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31.Ст. 3264.
• [7] Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 397 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 32. Ст. 3344.
• [8] Положение о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 371 //Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3261.