Правовая регламентация в сферах квиринального регулирования

Система нормативно-правового регулирования

Содержание квиринального отношения обусловлено прежде всего особенностями правовой регламентации, осуществляемой актами различной юридической силы. Основополагающее значение имеет система конституционного регулирования, включающая в себя правовые предписания, устанавливающие базис регламентации и непосредственно определяющие его предназначение и цели — так называемые директивные^[1] предписания, к ним относятся прежде всего ст. 33 и ч. 1, 2 ст. 46 Конституции России. Особую значимость для существа квиринального регулирования имеет право граждан Российской Федерации обращаться лично либо направлять индивидуальные и коллективные обращения в публичные органы, прежде всего в органы государственной власти и муниципальные органы.

Квиринальное регулирование опосредуется не только публичной регламентацией, но и внутренними установлениями органов и организаций, наделенных пассивными и активными функциями в квиринальном процессе.

Публичная регламентация обеспечивается актами различной юридической силы, иерархически соподчиненными в единой системе отечественного права. Законодательство представляет собой основной атрибут публичной регламентации, в пространном истолковании законодательство включает в себя базовый Федеральный закон и принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также Указы Президента РФ и постановления федерального Правительства. Особую значимость в системе квиринального регулирования имеют статутные акты об органах исполнительной власти, утверждаемые в зависимости от их подчинения указами Президента или постановлениями федерального Правительства, а также статутные акты о территориальных органах федеральных министерств и ведомств. Предписания таких актов устанавливают обязанности министерств, федеральных служб и федеральных агентств обеспечивать прием граждан, рассматривать их устные и письменные обращения и принимать по ним решения. Права и обязанности должностных лиц Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ и их структурных подразделений также устанавливаются соответствующими статутными актами.

Базовый Федеральный закон относит к источникам правовой регламентации также и региональное законодательство, а именно законы и подзаконные акты субъекта Федерации, очевидно, что и в данном случае права и обязанности должностных лиц в квиринальных отношениях также устанавливаются статутными актами об органах исполнительной власти регионального подчинения^[2].

Ведомственные нормативные правовые акты имеют особую значимость в системе правовой регламентации, прежде всего это касается административных регламентов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих публичные процедуры рассмотрения обращений граждан. В данном случае оспариваются действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В качестве важного атрибута публичной регламентации следует рассматривать также и нормативные правовые акты муниципальных органов, по преимуществу наделенных распорядительными правомочиями. Базовый Федеральный закон уделяет особое внимание оспариванию действий муниципальных органов и их должностных лиц, но вместе с тем не относит муниципальные нормативные акты к источникам правовой регламентации. О значимости муниципального регулирования свидетельствует содержание квиринального отношения, возникающего по поводу оспаривания действий (бездействия) муниципального органа и его должностных лиц, обусловленных исполнением нормативного правового акта органа местного самоуправления.

Правовая регламентация рассмотрения обращений граждан на ведомственном уровне обеспечивается актами различной юридической силы. В статутных актах об органах исполнительной власти и иных публичных органах (прежде всего это касается статутных актов о государственных корпорациях и государственных внебюджетных фондах) презюмируется сам принцип участия органа в квиринальных отношениях, содержание его обязанностей по рассмотрению обращений граждан и обусловленных им публичных процедур устанавливается в административных регламентах, квалифицирующих эту публично-правовую функцию исключительно в контексте оказания гражданам публичных услуг.

Функция публичного органа по рассмотрению обращений граждан, как правило, регламентируется положениями о соответствующем публичном органе, либо, применительно к государственным корпорациям, такая функция устанавливается ad hoc статиирующими корпорацию федеральными законами.

Функция федерального органа исполнительной власти по рассмотрению обращений граждан устанавливается в положении избирательно, в зависимости от содержания его публично значимых полномочий в сферах экономики, промышленности, социальной политики и административнополитической деятельности. Такие функции закреплены положениями о Минэкономразвития, Росимуществе, Росрезерве, Минстрое, ФАДН, Россельхознадзоре, ФНС, ФТС, ФСБ, СВР, МВД России и МИД. Таким образом, статутная регламентация функций федеральных органов исполнительной власти в сфере рассмотрения обращений граждан представляет собой исключительное явление, однако это обстоятельство не следует рассматривать в качестве фактора, препятствующего возникновению квиринального отношения, федеральные министерства и ведомства обязаны рассматривать обращения физических лиц и организаций независимо от того, установлены ли надлежащие правомочия статутным актом, осуществление федеральным органом исполнительной власти соответствующих административных процедур обусловлено их обязанностями, непосредственно предусмотренными Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

• [1] От нем. direkt — прямой, непосредственный.
• [2] Примечательно, что базовый Федеральный закон относит к источникам правовой регламентации только федеральные законы, допуская вместес тем применение подзаконных актов на региональном уровне (ч. 1, 3 ст. 3), однако, как это было показано выше, именно подзаконная регламентацияквиринальных отношений имеет главенствующее значение в административных процедурах.