Убеждение и принуждение в управлении

Убеждение — это главный метод деятельности органов исполнительной власти. Сущностью этого метода является использование должностными лицами органов исполнительной власти различных средств воспитания, разъяснения, пропаганды для формирования необходимого поведения управляемого (подвластного).

Принуждение — вспомогательный метод деятельности. Оно используется тогда, когда средства убеждения оказываются неэффективными, т. е. когда нарушаются требования правовых предписаний, установленных в сфере государственного управления.

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия для обеспечения правопорядка. В своей совокупности меры принудительного обеспечения должного поведения управляемых составляют институт административного принуждения. Они выполняет карательную функцию. Административно-принудительные меры применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения и пресечения.

Важно запомнить!

Для административного принуждения характерно следующее: возможно внесудебное применение принудительных мер; эти меры применяются к лицам, не находящимся в непосредственном подчинении у полномочных органов исполнительной власти; они применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющих ведомственных границ (например, правила дорожного движения, требования промышленной безопасности); эти меры применяются уполномоченными органами исполнительной власти и судами (судьями)^[1].

Мнение специалистов

Вопросы научной классификации мер административного принуждения была и остается объектом внимания ученых-административистов. Ее основу составили труды таких видных докторов наук, как М. И. Еропкин, И. И. Веремеенко, Д. Н. Бахрах, Л. Л. Попов, А. П. Коренев и др. Несмотря на то что указанные ученые в качестве критерия классификации использовали способ обеспечения правопорядка и цели применения этих мер, их мнения не отличаются единством.

Так, И. И. Веремеенко^[2] к административному принуждению относит административно-правовые санкции, административно-предупредительные и административно-процессуальные меры.

М. И. Еропкин^[3] выделял три группы мер административного принуждения: административные взыскания, меры административного пресечения и административного предупреждения.

По мнению Л. Л. Попова и А. П. Коренева, эти меры следует подразделять на четыре вида: 1) административно-предупредительные меры; 2) административно-пресекательные меры; 3) административные взыскания; 4) меры административно-процессуального обеспечения^[4].

Д. Н. Бахрах называет три вида принуждения: пресечение, восстановление и наказание.

В. А. Тюриным была предложена система мер административного принуждения, включающая в себя: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; процессуально-обеспечительные меры; административные наказания; административно-восстановительные меры^[5].

По целевому назначению мы будем разделять меры принуждения на три группы: 1) административно-предупредительные меры; 2) административно-пресекательные меры; 3) административные наказания.

Административного-предупредителъные меры применяются с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также предотвращения иных, опасных для жизнедеятельности общества явлений (надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр; проверка документов; административное задержание; введение карантина; реквизиция имущества и др.).

Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий, а также предотвращение вредных последствий иных общественно-опасных явлений (различных чрезвычайных ситуаций). К этим мерам относятся: применение оружия, специальных средств; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, представляющими угрозу для окружающих; непосредственное физическое воздействие и др.

Административные наказания применяются в случаях совершения административного правонарушения. В ст. 3.1. КоАП РФ административное наказание определяется как установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения. Административные наказания применяются в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Законодатель правильно отказался от прежнего термина «административное взыскание», так как новая терминология точнее отражает его сущность и согласуется с определением другой меры государственного принуждения — уголовным наказанием.

КоАП РФ устанавливает, что административной ответственности подлежит:

• а) физическое лицо, достигшее к моменту совершения правонарушения возраста шестнадцати лет;
• б) должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей;
• в) юридическое лицо. Последнее признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выделены три основания для освобождения от административной ответственности:

• — при совершении административного правонарушения в состоянии крайней необходимости;
• — при совершении правонарушения в состоянии невменяемости,
• — при малозначительности правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ). Однако законодателем не определены критерии его оценки, что затрудняет на практике применение этой нормы.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Виды административных правонарушений установлены в КоАП РФ (гл. 5—21).

В зависимости от родового объекта посягательства они делятся на административные правонарушения, посягающие на государственный порядок; общественный порядок; права граждан и здоровье населения; собственность, установленный порядок управления, и др.

Можно осуществлять деление административных правонарушений и в зависимости от субъекта правонарушения на административные правонарушения, совершаемые индивидуальными лицами (гражданами или должностными лицами), юридическими лицами, и совершаемые как индивидуальными так и коллективными субъектами.

В КоАП РФ установлены общие правила, которыми должны руководствоваться суд, орган, должностное лицо при назначении административного наказания. Соблюдение этих правил предполагает при назначении наказания учитывать: возраст, по достижении которого наступает административная ответственность; применение основных и дополнительных административных наказаний; обстоятельства, смягчающие административную ответственность; обстоятельства, отягчающие административную ответственность, и др.

Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

В ст. 3.2 КоАП РФ установлены виды административных наказаний:

1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 5) административный арест; 6) административное выдворение за пределы России иностранного гражданина или лица без гражданства; 7) дисквалификация; 8) административное приостановление деятельности; 9) обязательные работы; 10) административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведений.

Кодекс предусматривает деление административных наказаний на основные и дополнительные (ст. 3.3 КоАП РФ).

Охарактеризуем каждый вид этих наказаний.

Предупреждение — мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.

Административный штраф является денежным взысканием и может выражаться: 1) в рублях; 2) в величине, кратной стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения; 3) сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции. Установлены и другие способы исчисления штрафа.

Административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных организаций до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.

Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судьей.

Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом (назначается судьей). Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет.

Виды специальных прав: право управления транспортным средством; право охоты; право на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств; право на приобретение и хранение или хранение и ношение оружия и патронов к нему.

Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более трех лет. Установлены случаи неприменения данного вида наказаний к определенным категориям граждан.

Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до 15 суток, а за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо организацию повлекшего нарушение общественного порядка массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции либо за совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах до тридцати суток. Административный арест назначается судьей.

Административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим возраста 18 лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, войск национальной гвардии Российской Федерации, Государственной противопожарной службы и таможенных органов.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Россию — соответствующими должностными лицами.

Административное выдворение не может применяться к военнослужащим — иностранным гражданам.

При назначении данного административного наказания судья принимает решение о его принудительном выдворении за пределы России или контролируемом самостоятельном выезде из России.

Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности гражданской и муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в области проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять деятельность в области независимой оценки пожарного риска, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность.

Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей на срок от шести месяцев до трех лет.

Административное приостановление деятельности состоит во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Этот вид наказания применяется в следующих случаях:

• а) возникновения угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами;
• б) наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы;
• в) причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды;

• г) совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;
• д) совершения административного правонарушения в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
• д) совершения административного правонарушения в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах;
• е) совершения административного правонарушения в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности;
• ж) совершения административного правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
• з) совершения административного правонарушения в области градостроительной деятельности;
• и) совершения административного правонарушения в области транспортной безопасности;
• к) совершения административного правонарушения, в области охраны собственности;
• л) совершения административного правонарушения в области деятельности по возврату просроченной задолженности;
• м) совершения административного правонарушения в области применения контрольно-кассовой техники;
• н) совершения административного правонарушения, посягающего на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность.

Назначается судьей только в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, досрочно прекращает исполнение этого административного наказания, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного наказания.

Обязательные работы заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Обязательные работы назначаются судьей. Они устанавливаются на срок от 20 до 200 часов и отбываются не более четырех часов в день. Назначаются судьей.

Обязательные работы не применяются к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов.

Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения заключается во временном запрете гражданину на посещение таких мест в дни проведения официальных спортивных соревнований и устанавливается за нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований. Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения назначается судьей.

Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения устанавливается на срок от шести месяцев до семи лет.

Как уже отмечалось выше, ОМСУ применяю меры административного принуждения при осуществлении муниципального контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, федеральными законами, законами субъектов РФ.

Таким образом, субъекты государственного и муниципального управления осуществляют свою деятельность в установленных формах и специальными методами.

Правовыми формами управления является правотворческая и правоприменительная деятельность.

Основным методом деятельности органов исполнительной власти и ОМСУ является убеждение. Если оно не срабатывает, то применяется принуждение.

• [1] Максимов И. В. Убеждение и принуждение как методы управленческой деятельности // Актуальные проблемы административно-правового регулирования в современной России: материалы международной научно-практической конференции / отв. ред.А. С. Дугенец, В. И. Майоров. М., 2008. С. 50.
• [2] Веремеенко И. И. О классификации мер административного принуждения // Вестник Московского университета. Сер. 12. Право. 1970. № 4. С. 75.
• [3] Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросыадминистративного права на современном этапе. М., 1963. С. 63.
• [4] Административное право / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 300;Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. М., 1997. С. 161.
• [5] Тюрин В. А. Проблемы применения мер пресечения в административном правеРоссии: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2004. С. 21.