Нормативно-правовая основа прикладных экологических исследований

Эколого-правовые нормы.

Понятие устойчивого долговременного развития включает: политико-правовой, экономический, экологический, социальный, образовательный, международный и информационный аспекты. К сожалению, рамки учебника не позволяют подробно рассмотреть все эти аспекты, поэтому придется ограничить их анализ рассмотрением правовых проблем, непосредственно связанных с решением задач прикладной экологии.

Юридически эколого-правовые нормы подразделяются: а) на нормыпринципы, б) на нормы-приоритеты и в) на нормы-правила. Первые закрепляют основополагающие начала охраны окружающей природной среды (ст. 3 Закона об охране окружающей природной среды). Нормы-приоритеты (отраслевые, межотраслевые и общие) устанавливают правовые преимущества в охране и использовании одних объектов перед другими в интересах обеспечения качества природной среды.

В первую очередь нас интересуют нормы-правила, содержащие экологические требования-императивы применительно к конкретной сфере экологических отношений и подразделяющиеся на предупредительные, запретительные, восстановительные (компенсационные), карательные, поощрительные, управомочивающие, разрешительные и обязывающие. Предупредительные и запретительные нормы образуют основную массу эколого-правовых норм: первые призваны предотвратить наступление вредных последствий в результате неправомерных действий (регламентирующих предоставление земель, регулирующих порядок экологического контроля, экспертизы и т. д.), а вторые направлены на недопущение действий, причиняющих вред окружающей среде (запрет на ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных системой очистки вод и обезвреживания отходов, запрет на хранение и захоронение радиоактивных и прочих токсичных отходов и материалов в несоответствующих местах и т. д.). Восстановительные нормы содержат требования к восстановлению нарушенных земель (растительности, вод и др.) и возмещению убытков, нанесенных природной среде. Карательные нормы предусматривают административную или уголовную ответственность за те или иные экологические правонарушения или преступления. Поощрительные относятся к правовым нормам, регулирующим функционирование экономического механизма охраны окружающей среды: это прежде всего нормы, устанавливающие порядок внесения платежей за выбросы и сбросы вредных веществ. Управомочивающие нормы определяют компетенцию представительных, исполнительных и специальных органов государства в области охраны окружающей среды (ст. 6—10 Закона РФ об охране окружающей природной среды). Разрешительные и обязывающие нормы (ст. 40—57 Закона РФ об охране окружающей природной среды) обращены к природопользователю и регулируют порядок выдачи лицензий на использование природных ресурсов, а также провозглашают экологические требования к нему в различных сферах хозяйственной деятельности как участнику экологических отношений (требования по охране природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, проведению мероприятий по оздоровлению окружающей среды и т. п.) (В. В. Петров, 1996). Подобные требования конкретизируются применительно к условиям и особенностям деятельности каждого субъекта хозяйственных отношений.

По данным Генеральной прокуратуры России, больше всего экологических преступлений, предусмотренных гл. 26 Уголовного кодекса РФ в 2015 г. было выявлено в Сибирском федеральном округе — 4321 (31%), на втором месте Приволжский федеральный округ — 1927 экологических преступлений (14%). Основное количество экологических преступлений, предусмотренных главой 26 УК РФ пришлось на незаконную рубку лесных насаждений (ст. 260 УК РФ; лидирует Сибирский федеральный округ — более четверти преступлений) и незаконную добычу водных биологических ресурсов (ст. 256 УК РФ; лидирует Приволжский федеральный округ — почти треть преступлений). На эти две статьи приходится 97% всех выявленных экологических преступлений. На незаконную охоту (ст. 258 УК РФ) приходится всего 6% выявленных экологических преступлений, а на преступления, связанные с незаконной добычей «краснокнижных» видов приходится 5% (О состоянии…, 2016).

При анализе экологических законодательств других государств нас в первую очередь интересует, что можно перенять положительного из их опыта. Например, в Германии государственный природоохранный надзор осуществляется в основном земельными органами (на уровне земель ФРГ), а в каждой федеральной земле экологическое законодательство реализуется примерно 1760 правовыми, административными нормами (К. Шторм, 1995). Их природоохранный инструментарий можно разделить: а) на правила и запреты, б) на проверку на безвредность для окружающей среды, в) на прогноз последствий применения техники, г) на планирование для конкретной территории, д) на экономическое стимулирование, д) на обязательства и обещания, е) на консультации и предоставление информации, ж) на деятельность по экологическому воспитанию. А реализуются данные действия на основе трех принципов: 1) профилактика загрязнения; 2) загрязнитель природы платит за ее восстановление; 3) совместный интерес государства и гражданина в решении экологических проблем. В России также за восстановление природы платит в основном природопользователь — порядка трех четвертей всех соответствующих капитальных вложений в природоохранные и природосберегающие инвестиционные мероприятия вложили предприятия-природопользователи (О состоянии…, 2016).

Как отмечает А. К. Тулохонов (2001), главная идея применения всего природоохранного инструментария заключается в повышении собственной заинтересованности предприятий, граждан и общин в улучшении охраны окружающей среды на основе рыночных механизмов. Предприятие отвечает за то, чтобы его оборудование соответствовало всем требованиям охраны природы, а государство только осуществляет надзор за предприятием. Лишь совместный интерес сторон может обеспечить требуемый результат; при этом финансовые затруднения не должны служить причиной отсрочки или отказа от природоохранных мероприятий. С 1978 г. в ФРГ присуждается «Знак безвредности для окружающей природной среды» — изображение голубого ангела. И что особенно принципиально, начиная с 1980;х гг. в германском законодательстве наблюдается тенденция постоянного развития экологического права на научной базе экологии (К. Шторм, 1995).

Юридически закрепленные нормы-правила до своего утверждения в данном качестве (в виде правил, ГОСТов, требований, руководств и др.) представляют собой в разной степени обоснованные и разработанные научные проекты, отражающие уровень и глубину проработки различных аспектов проблемы экологического нормирования. Любое научное исследование в силу целого ряда объективных и субъективных причин не лишено недостатков и ограничений по применимости выводов. Недостатки же исследования, закрепленные в виде правовых норм-правил, наносят гораздо больший ущерб, нежели все остальные, ибо согласно им регламентируется хозяйственная деятельность различных предприятий и организаций в сфере охраны природы. Таким образом, научные просчеты и недочеты в области экологического нормирования непосредственно сказываются на реалиях нашей хозяйственной деятельности и состоянии окружающей среды.

В июле 1985 г. Верховный Совет СССР после рассмотрения вопроса об охране природы принял постановление, в котором, в частности, Государственному комитету СССР по гидрометеорологии и другим министерствам и ведомствам было поручено провести в 1986—1990 гг. комплекс научных исследований с целью перевода всей системы государственного контроля загрязнения окружающей среды на экологическую основу. Было предложено разработать принципиально новый подход к нормированию антропогенных воздействий, основанный на экологическом нормировании техногенных загрязнений различных элементов географической оболочки.

Проблема экологического нормирования обсуждается в специальной литературе достаточно давно, и к настоящему времени разработаны методологические основы обоснования предельно допустимых экологических нагрузок. Запросы практики требуют незамедлительного перехода от общих рассуждений о необходимости экологического нормирования к созданию научно обоснованных методов расчета допустимых экологических нагрузок на пресноводные, морские и иные экосистемы.

Экологическое нормирование призвано ограничить антропогенные воздействия рамками экологических возможностей и нацелено на оптимизацию взаимодействия человека с природой, на оптимизацию использования возобновляемых природных ресурсов.

В общем виде экологическое нормирование предусматривает:

• учет при оценке последствий антропогенного воздействия, множественности путей загрязнения и самоочищения элементов биосферы;

• • поиск «критических» звеньев биосферы и факторов воздействия;
• • развитие подходов к нормированию воздействий с учетом их влияния на природные экосистемы.

Отсутствие обобщающих работ по проблеме нормы вынуждает представителей самых различных наук при решении частных проблем опираться на случайные малообоснованные определения понятия «нормы» либо разрабатывать собственные определения, что в значительной мере справедливо и для современной экологии. На организменном уровне абсолютный показатель крайней патологии, регистрируемый достаточно объективно, — гибель организма. Критерием патологии для популяции может служить ее неспособность воспроизводить себя в данных условиях.

Значительно сложнее обстоит дело с экосистемами. Элиминация отдельных видов в них не может быть абсолютным критерием патологии. Смена доминант — не патологический процесс, а определенная форма стабилизации биоценоза в новых условиях. Иными словами, на уровне экосистем необходим поиск иных критериев патологического состояния. Именно отсутствие очевидных критериев патологии на этом уровне существенно обострило проблему нормы в экологии, заставило исследователей рассматривать элементарные основания данного понятия.

Основной критерий при определении допустимой антропогенной нагрузки — отсутствие снижения продуктивности, стабильности и разнообразия экосистемы. Гибель отдельных организмов в этом случае не является критической.

Для каждой экосистемы должны быть выявлены собственные критерии качества природной среды, зависящие от экологического резерва данной экосистемы и от экологических возможностей региона.

По способу формирования в настоящее время выделены следующие варианты норм (Е. Л. Воробейчик и др., 1994).

• 1. Статистическая. Смысл статистической нормы состоит в том, что исследователи условились принять некоторый, вполне конкретный период существования системы за эталон ее нормального функционирования. И обоснованность статистической нормы полностью упирается в обоснованность выбора этого периода. Понятия «хорошо» — «плохо» при таком понимании нормы трансформируются в понятия «часто» — «редко», и норма фактически уподобляется среднему значению.
• 2. Теоретическая. В качестве нормы рассматривается состояние, выделяемое исходя из теоретических соображений. При введении целевой функции системы нормой будет такое состояние, при котором значение этой функции экстремально.
• 3. Экспертная. Состояние, определяемое группой компетентных лиц-экспертов. Отмечается, что авторитарно устанавливаемая экспертная норма сводит к минимуму камуфляж наукообразия в вопросах нормирования. Вопрос об обосновании нормы переводится в плоскость обоснования авторитета экспертов.
• 4. Эмпирическая. В качестве такой нормы рассматривается контроль при проведении опытов с популяциями и сообществами. Такое понимание нормы широко используется при токсикологических экспериментах (контроль — группа организмов, не подвергающихся исследуемому воздействию). В этом случае норма выступает в качестве вспомогательного рабочего понятия. Следует, однако, учесть, что такое определение нормы не имеет научных оснований, хотя контроль по своей задаче должен быть близким к норме. В практике прикладных экологических исследований на локальном уровне распространено понимание контроля как естественного состояния экосистем. При этом «естественными» участками считают такие, где антропогенное воздействие можно принять незначимым в наибольшей степени. Однако эти «естественные» участки отнюдь не девственны из-за наличия глобальных изменений всей биосферы. Не исключен вариант (наиболее удачный), когда нормы, сформированные различными путями, совпадают.

По форме представления выделяют норму-число и норму-функцию. В первом случае норма выражается в виде функционального состояния системы, которое посредством какой-либо оценочной шкалы интерпретируется в терминах качества. Во втором случае норма имеет вид определенной зависимости (например, линейная связь между рангом вида и логарифмом его численности, нормальное распределение вероятностей и т. п.).