Фонд национального благосостояния

Правовой статус Фонда национального благосостояния (далее — ФНБ, Фонд) установлен статьями 96.10—96.12 БК РФ, а также иными нормативными правовыми актами.

Нормы, регулирующие ФНБ, были введены в БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон № 63-ФЗ). С ноября 2007 г. Фонд получил название Фонд национального благосостояния^[1].

Закон № 63-ФЗ содержал только указание на создание Фонда и источники его формирования. Статус Фонда по отношению к бюджету, цели создания, требования к активам, разрешенным для инвестирования его средств, не были установлены^[2].

Создание и наполнение ФНБ. Фонд был создан на базе Стабилизационного фонда, разделенного с 1 февраля 2008 г. на две части — ФНБ и Резервный фонд. Источником наполнения ФНБ являлись дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета в случае, если накопленный объем Резервного фонда достигал его нормативной величины^[3]. Таким образом, ФНБ наполнялся в последнюю очередь. Другим источником формирования ФНБ являлись доходы от управления его средствами. Действие этой нормы было приостановлено до 10 февраля 2016 г., и эти доходы направлялись на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета^[4].

Средства ФНБ учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральным казначейством в Центральном банке Российской Федерации. Расчеты и перечисления средств ФНБ осуществляются Минфином России^[5].

Цели создания ФНБ и порядок управления средствами. Серьезные корректировки и уточнения в статус Фонда были произведены Федеральным законом от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ. Кроме изменения названия, было установлено, что ФНБ является частью средств федерального бюджета Российской Федерации и подлежит обособленному учету и управлению.

Целями ФНБ являются обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда РФ. Таким образом, формально ФНБ классифицируется среди мировых суверенных фондов как пенсионный. Этот признак является ключевым для определения типа инвестиционной политики, проводимой Фондом.

Чаще всего это консервативная политика, хотя в последнее время у таких фондов наметился тренд в сторону агрессивной и рискованной политики (например, норвежский фонд Global).

Динамика инвестиционной политики ФНБ также имеет тренд к расширению спектра применяемых финансовых инструментов для инвестирования (см. ниже).

Управление средствами Фонда осуществлялось Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ. Отдельные полномочия по управление средствами Фонда могли осуществляться Центральным банком и специализированными финансовыми организациями.

В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами ФНБ порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством РФ^[6]. Ранее привлечение сторонних организаций для управления суверенными фондами России не предусматривалось.

Таким образом, правовое регулирование российских суверенных фондов обогатилось новым подходом к управлению его средствами — посредством специализированных организаций. Однако этот способ так и не был реализован.

Цели управления средствами ФНБ и их размещение. Цели управления средствами Фонда — обеспечение сохранности средств Фонда и получение стабильного уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе. Как и в случае с Резервным фондом, управление средствами ФНБ допускало возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде^[7].

В соответствии со ст. 96.11 БК РФ средства ФНБ могли размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

• — долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков (три вида);
• — долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами (один вид);
• — депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, а также в государственной корпорации «Внешэкономбанк» (два вида);
• — депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ (два вида);
• — долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов (два вида);
• — паи (доли участия) инвестиционных фондов (два вида).

Таким образом в настоящее время существуют 12 видов разрешенных финансовых активов для вложения средств Фонда.

С 1 января 2009 г. в связи с принятием Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 310-Ф3^[8] (далее — Закон № ЗЮ-ФЗ) средства Фонда также разрешалось передавать в доверительное управление специализированным финансовым организациям.

Устанавливалось, что учредителем доверительного управления средствами Фонда является Российская Федерация. В правоотношениях в связи с учреждением доверительного управления средствами Фонда от имени Российской Федерации выступает Минфин России. Однако правил доверительного управления средствами Фонда выработано не было.

Вопрос о том, считать ли передачу средств Фонда в доверительное управление размещением, еще ждет своего теоретического осмысления. По нашему мнению, передача имущества в доверительное управление с его отчуждением без утраты права собственности может рассматриваться как вариант размещения. Изменение правового статуса имущества в этом случае — вида (например, превращение в акции), владельца (например, владельцем становится управляющая компания) — происходит и при других вариантах размещения, например при внесении средств на депозит в банк. Но такой правовой механизм нуждается в тщательной проработке.

Таким образом, было снято прежнее требование о номинировании разрешенных финансовых активов в иностранной валюте — доллары США, евро, фунты стерлингов.

С расширением перечня активов, разрешенных для инвестирования средств Фонда, были отменены ограничения на размещение средств ФНБ исключительно за границей (кроме валютных счетов в Центральном банке) и исключительно в самые надежные — государственные — бумаги. Это свидетельствует об изменении строго консервативного подхода к размещению средств ФНБ: спектр финансовых инструментов для инвестирования расширился до самых рискованных ценных бумаг, включая акции резидентов и нерезидентов, а также паи и доли участия инвестиционных фондов.

Следует заметить, что понятие инвестиционного фонда в российском законодательстве отличается от западного подхода. Там это понятие очень широкое и определяется стратегией инвестирования: хеджфонды, взаимные фонды, фонды прямых инвестиций и пр.

Ввиду отсутствия в п. 4 ст. 96.11 БК РФ каких-либо ограничений или ссылок на категории инвестиционных фондов, в паи (доли участия) которых разрешалось бы размещать средства Фонда, следует считать, что эта норма позволяла вкладывать средства Фонда практически в любые мировые инвестиционные фонды.

Новые виды финансовых инструментов для инвестирования средств ФНБ. На деле такое разрешение не означало полного отказа от принципа формирования консервативного портфеля, а лишь закладывало основу для маневра в будущем. Это подтвердили действия Правительства РФ по принятию ряда нормативных правовых актов, детализировавших и конкретизировавших нормы БК РФ в рамках полномочий по реализации инвестиционной политики ФНБ.

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» было установлено, что управление средствами ФНБ может осуществляться путем приобретения за счет средств Фонда иностранной валюты и ее размещения на счетах по учету средств Фонда в иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов — разрешенной валюте) в Банке России.

Также предусмотрено размещение средств Фонда в следующие виды финансовых активов, номинированных в разрешенной иностранной валюте (всего шесть видов):

• — долговые обязательства иностранных государств (один вид);
• — долговые обязательства иностранных государственных агентств и центральных банков (два вида);
• — долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами (один вид);
• — депозиты в иностранных банках и кредитных организациях (два вида).

Таким образом, с учетом счетов в Центральном банке было установлено семь видов финансовых инструментов для инвестирования средств Фонда.

Постановлением Правительства РФ от 15 октября 2008 г. № 766 «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. № 18» было определено, что размещение средств ФНБ также может осуществляться путем размещения средств Фонда в иностранную валюту и финансовые активы, номинированные в валюте Российской Федерации и разрешенной иностранной валюте.

При этом были дополнительно введены в качестве разрешенных финансовых инструментов еще семь видов:

• — депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях и государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (три вида);
• — долговые обязательства юридических лиц (один вид);
• — акции юридических лиц и паи (доли участия) инвестиционных фондов (три вида).

С учетом того, что выше уже упоминались «депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях», всего получается 12 видов разрешенных финансовых активов для размещения, что соответствует закону.

Предельные доли финансовых активов и требования к ним. Правительство РФ определило предельные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств ФНБ (структура активов ФНБ) (табл. 3.2).

Таблица 3.2

Предельные доли финансовых активов в общем объеме размещенных средств ФНБ.

Тогда же Постановлением от 19 января 2008 г. № 18 были установлены требования к разрешенным для размещения средств Фонда финансовым активам.

К долговым обязательствам иностранных государств, в которые могут размещаться средства Фонда, относятся долговые обязательства в виде ценных бумаг правительств Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Испании, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Финляндии, Франции и Швеции.

Долговые обязательства должны соответствовать следующим требованиям:

• — иностранные эмитенты долговых обязательств должны иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «АА-» по классификации рейтинговых агентств «Фитч Рейтинге» (Fitch-Ratings) или «Стандарт энд Пурс» (Standard & Poor’s) либо не ниже уровня «АаЗ» по классификации рейтингового агентства «Мудис Инвесторе Сервис» СMoody’s Investors Service). Если иностранному эмитенту долговых обязательств указанными агентствами присвоены разные рейтинги долгосрочной кредитоспособности, то в качестве рейтинга долгосрочной кредитоспособности принимается наименьший из присвоенных;
• — российские эмитенты долговых обязательств должны иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «ВВВ-» по классификации рейтинговых агентств «Фитч Рейтинге» (Fitch-Ratings) или «Стандарт энд Пурс» (Standard & Poor’s) либо не ниже уровня «ВааЗ» по классификации рейтингового агентства «Мудис Инвесторе Сервис» (Moody’s Investors Service). Если российскому эмитенту долговых обязательств указанными агентствами присвоены разные рейтинги долгосрочной кредитоспособности, то в качестве рейтинга долгосрочной кредитоспособности принимается наименьший из присвоенных;
• — сроки погашения выпусков долговых обязательств являются фиксированными, условия выпуска и обращения не предусматривают права эмитента осуществить досрочно их выкуп (погашение);
• — условия выпуска и обращения долговых обязательств иностранных эмитентов не предусматривают права владельца долговых обязательств досрочно предъявить их к выкупу (погашению) эмитентом;
• — нормативы минимального и максимального сроков до погашения выпусков долговых обязательств, установленные Минфином РФ, являются обязательными;
• — ставка купонного дохода, выплачиваемого по купонным долговым обязательствам, а также номиналы долговых обязательств являются фиксированными;
• — номинал долговых обязательств является фиксированным и выражается в российских рублях, долларах США, евро или фунтах стерлингов, платежи по долговым обязательствам осуществляются в валюте номинала;
• — объем выпуска долговых обязательств, находящихся в обращении, составляет не менее 1 млрд руб. для долговых обязательств, номинированных в российских рублях, 1 млрд долл. США — для долговых обязательств, номинированных в долларах США, не менее 1 млрд евро — для долговых обязательств, номинированных в евро, и не менее 0,5 млрд фунтов стерлингов — для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов;
• — выпуски долговых обязательств не являются выпусками, предназначенными для частного (непубличного) размещения.

К международным финансовым организациям, в долговые обязательства которых могут размещаться средства ФНБ, относятся долговые обязательства (в том числе оформленные ценными бумагами) следующих институтов:

• — Азиатский банк развития (Asian Development Bank, ABD);
• — Банк развития при Совете Европы (Council of Europe Development Bank, CEB);
• — Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development, EBRD);
• — Европейский инвестиционный банк (European Investment Bank, EIB);
• — Межамериканский банк развития (Inter-American Development Bank, IADB);
• — Международная финансовая корпорация (International Finance Corporation, IFC);
• — Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development, IBRD);
• — Северный инвестиционный банк (Nordic Investment Bank, NIB).

Акции юридических лиц и паи (доли участия) инвестиционных фондов, в которые могут размещаться средства ФНБ, должны соответствовать следующим требованиям:

• — акции юридических лиц должны входить в котировальный список как минимум одной фондовой биржи;
• — акции иностранных эмитентов должны входить в перечни ценных бумаг, используемые для расчета фондовых индексов «ЭмЭсСиАй Ворлд Индекс» (MSCI World Index) и «ЭфТиЭсИ Олл-Ворлд Индекс» (FTSE AllWorld Index);
• — акции российских эмитентов должны входить в перечни ценных бумаг, используемые для расчета фондовых индексов «Индекс РТС» или «Индекс ММВБ»;
• — в состав активов инвестиционных фондов, выпустивших паи (доли участия), должны входить исключительно разрешенные финансовые активы.

При размещении средств ФНБ на депозитах и банковских счетах в банках и кредитных организациях должны выполняться следующие требования: — банк или кредитная организация должны иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «АА-» по классификации рейтинговых агентств «Фитч Рейтинге» (Fitch-Ratings) или «Стандарт энд Пурс» (Standard & Poor’s) либо не ниже уровня «АаЗ» по классификации рейтингового агентства «Мудис Инвесторе Сервис» (Moody’s

Investors Service). Если банку или кредитной организации указанными агентствами присвоены разные рейтинги долгосрочной кредитоспособности, то в качестве рейтинга долгосрочной кредитоспособности принимается наименьший из присвоенных; — нормативы минимального и максимального сроков размещения средств ФНБ на депозитах в банках и кредитных организациях, установленные Минфином РФ, являются обязательными.

При размещении средств ФНБ на депозитах в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» должны выполняться следующие требования.

• 1. Средства могут размещаться на депозитах в российских рублях, долларах США, евро и фунтах стерлингов.
• 2. Максимально допустимая совокупная сумма, в пределах которой средства могут размещаться на депозитах в российских рублях, составляет 955 млрд руб., при этом:
  • • до 175 млрд руб. может быть размещено на депозитах, суммы, сроки и иные существенные условия по которым определяются Минфином РФ^[14];
  • • до 410 млрд руб. может быть размещено на депозиты в порядке, установленном Правительством РФ, на следующих условиях^[15]:
  • — по ставке 6,25% годовых на срок до 31 декабря 2019 г. включительно;
  • — по ставке 7,25% годовых на срок до 31 декабря 2020 г. включительно;
  • — до 40 млрд руб. может быть размещено на депозиты по ставке
• 6.25% годовых сроком до 1 июня 2020 г. в порядке, установленном Правительством РФ;
• — до 30 млрд руб. может быть размещено на депозиты по ставке
• 6.25% годовых сроком до 31 декабря 2017 г. в порядке, установленном Правительством РФ^[16];

• — до 300 млрд руб. может быть размещено не позднее 31 декабря 2012 г. на депозиты по ставке 6,25% годовых сроком до 30 декабря 2022 г. включительно;
• — уплата процентов от размещения средств в течение всего срока осуществляется ежеквартально;
• — возможность досрочного возврата средств допускается с согласия государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», при этом проценты от размещения средств уплачиваются за фактический срок нахождения средств на депозите.
• 3. Суммы и сроки размещения средств определяются Минфином РФ с учетом указанных требований; размещение средств на депозитах осуществляется Федеральным казначейством по решению Минфина РФ.

Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2014 г. № 739 было разрешено Минфину России размещать ограниченную часть средств ФНБ (не более 7% объема фонда) на депозитах во «Внешэкономбанке».

Минфин РФ вправе устанавливать дополнительные требования к разрешенным финансовым активам в пределах требований, установленных Правительством РФ.

В соответствии с предоставленными Правительством РФ полномочиями Минфин РФ утвердил^[17]:

• 1) максимальные доли в общем объеме средств Фонда: в российских рублях — 40%, в иностранной валюте — 100%;
• 2) нормативную валютную структуру средств ФНБ в иностранной валюте в следующем составе: доллар США — 45%; евро — 45%; фунт стерлингов — 10%;
• 3) текущие сроки до погашения выпусков долговых обязательств иностранных государств, долговых обязательств, разрешенных для размещения средств ФНБ^[18]:
  • — для долговых обязательств, номинированных в долларах США и евро (кроме долговых обязательств правительства Испании): минимальный срок до погашения — три месяца, максимальный срок до погашения — три года;
  • — для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов (кроме долговых обязательств правительства Испании): минимальный срок до погашения — три месяца, максимальный срок до погашения — пять лет;
  • — для долговых обязательств правительства Испании: минимальный срок до погашения — три месяца, максимальный срок до погашения — один год.

Указанные выше сроки действуют на момент приобретения за счет средств ФНБ долговых обязательств либо на момент формирования из долговых обязательств индексов, используемых для расчета сумм процентов, начисляемых на остатки денежных средств на счетах по учету средств ФНБ в разрешенных иностранных валютах, открытых Федеральным казначейством в Центральном банке РФ.

Перечень иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства ФНБ (по согласованию с Центральным банком РФ)^[19]:

• — Австрийский экспортно-импортный банк (Oesterreichische Копtrollbank Aktiengesellschaft, ОКБ);
• — Агентство государственного кредитования, Испания (Institute de Credito Oficial, ICO);
• — Агентство финансирования автомагистралей и автострад, Австрия (Autobahnen und Schnellstrassen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft, ASFINAG);
• — Группа банков реконструкции и развития, Германия (Kreditanstalt fur Wiederaufbau Bankengruppe);
• — Канадское агентство развития экспорта (Export Development Canada, EDC);
• — Коммунальный банк Нидерландов (Bank Nederlandse Gemeenten, BNG);
• — Общество среднесрочного финансирования сети железных дорог, Великобритания (Network Rail MTN Finance CLG (Pic));
• — Сельскохозяйственный рентный банк, Германия (Landwirtschaftliche Rentenbank);
• — Федеральная корпорация по ипотечному кредитованию жилищного строительства, США (Federal Ноте Loan Mortgage Corporation, Freddie Mac);
• — Федеральная национальная ипотечная ассоциация, США (Federal National Mortgage Assosiation, Fannie Mae);
• — Федеральные банки кредитования жилищного строительства, США (Federal Ноте Loan Banks, FHLBanks);
• — Федеральные банки фермерского кредита, США (Federal Farm Credit Banks, FFCB);
• — Фонд муниципального кредитования, Франция (Dexia Group);
• — Фонд обслуживания долгов системы социального обеспечения, Франция (Caisse dAmortissement de la Dette Sociale, CADES);
• — Французский фонд ипотечного кредитования (Credit Fonder de France, CFF).

Максимальный номинальный объем приобретенных долговых обязательств одного выпуска^[20]:

— для долговых обязательств иностранных государств — 25% номинального объема выпуска;

— для долговых обязательств иностранных государственных агентств, центральных банков и международных финансовых организаций — 5% номинального объема выпуска.

Корректировка политики размещения средств Фонда. Последние корректировки состоялись в 2009 г. в связи с изменением финансовой ситуации в мире и конкретно — в США. Нормативные доли разрешенных финансовых активов, номинированных в иностранной валюте, в общем объеме средств Фонда теперь были сосредоточены в долговых обязательствах иностранных государств — 100%, финансируемые правительством агентства (GSE) типа Freddie Mac и Fannie Мае были исключены^[21].

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 5 ноября 2013 г. № 2044;р было принято решение о размещении средств ФНБ и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе в самоокупаемые инфраструктурные проекты, реализуемые юридическими лицами. Основными претендентами на средства Фонда выступили, естественно, государственные компании и корпорации.

Использование средств, отчетность и аудит ФНБ. Как отмечалось выше, инвестиционная политика Минфина России в отношении средств Фонда направлена как на получение дохода, так и на поддержку финансовой системы РФ, конкретно — через «Внешэкономбанк», поскольку перечень операций, разрешенных Банку России на внутреннем рынке, не позволяет этого делать.

Многие требования к активам, разрешенным для инвестирования средств ФНБ, совпадали с аналогичными требованиями для средств Резервного фонда. Но, например, в отличие от Резервного фонда средства ФНБ могут размещаться на депозитах в государственной корпорации «Внешэкономбанк».

Средства Фонда могут быть использованы только на софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан России и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Объем средств Фонда, направляемых на указанные цели, устанавливается законом о бюджете на очередной год и плановый период^[22].

Порядок софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации определен в Федеральном законе от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений».

В настоящее время уже имеется пакет нормативных актов, регулирующих вложение средств ФНБ в инфраструктурные проекты (Распоряжения Правительства РФ от 5 ноября 2013 г. № 2044;р, от 16 июня 2014 г. № 1059-р, от 24 октября 2014 г. № 2116-р), а также перечень проектов, среди которых, например, центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область), модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей и др.

Минфину России поручено заключить соглашения с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль реализации инвестиционных проектов и целевого использования средств ФНБ, о целевом расходовании средств Фонда по инфраструктурным проектам.

Правила раскрытия информации и представления отчетности об операциях со средствами ФНБ идентичны правилам, касающимся Резервного фонда. В процессе исполнения федерального бюджета Счетная палата РФ проводит контрольные мероприятия в целях проверки формирования, использования и управления средствами Фонда.

Счетная палата ежеквартально представляет Федеральному собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах, в том числе о формировании, использовании и управлении средствами Фонда.

В отношении Фонда действуют те же правила о раскрытии информации, что и для Резервного фонда: Минфину России надлежит ежемесячно размещать на сайте в сети Интернет сведения о величине активов Фонда, сведения о зачислении средств в Фонд, их размещении и использовании^[23].

Известно, что вложения части средств российских суверенных фондов в долговые обязательства американских ипотечных агентств Freddie Mac и Fannie Мае подвергались резкой критике. С начала мирового финансового кризиса Россия начала свертывать свое присутствие на американском фондовом рынке, в частности вложения в указанные бумаги. В марте 2009 г. Россия ввела запрет на инвестирование средств фондов в агентские облигации. Эти изменения были введены Приказом Министерства финансов РФ от 24 февраля 2009 г. № 115.

В июне 2014 г. в казначейские облигации США было вложено российских средств на сумму 113,4 млрд долл. США, по сравнению с июнем 2013 г., когда было 138,0 млрд долл. США^[24].

Совокупный объем средств ФНБ на 01.12.2014 составил 3,9 трлн руб. (79,9 млрд долл. США), или 5,5% ВВП^[25].

Объем ФНБ постоянно сокращается по тем же причинам, что и объем Резервного фонда. Так, на 01.01.2015 он составлял 4,3 трлн руб., на 01.01.2016 — 5,2 трлн руб., на 01.10. 2017 — 4, 2 трлн руб.^[26]

Несомненно, деятельность по управлению ФНБ стала дальнейшим развитием и совершенствованием правовой базы суверенных финансовых институтов, способствовала наработке нового опыта в практическом размещении государственных инвестиций. Так, в связи с изменением международной ситуации в 2014 г. было принято решение о переориентации вложений средств ФНБ из внешних ценных бумаг в развитие внутренних инвестиционных (инфраструктурных) проектов. В 2017 г., например, в привилегированные акции крупных российских финансовых институтов было размещено: Банк ВТБ — 214 млрд, руб., Россельхозбанк — 25 млрд, руб., Банк ГПБ — 39 млрд руб.^[27]

Модель управления ФНБ — через передачу в оперативное управление Банку России — сохранена. При этом необходимо помнить, что средства Банка России вложены в ценные бумаги Казначейства США в объеме 109 млрд долл., что подвергает опасности замораживания не только собственных средств Банка России, но и соответствующих средств ФНБ.

Как представляется, деятельность Минфина России и Банка России, направленная, в частности, на соблюдение требований международных финансовых стандартов к государственным инвестиционным институтам, в условиях финансовой блокады со стороны США и многих стран ЕС, выглядит несколько неактуальной.

Итак, российские суверенные фонды — Резервный фонд и ФНБ — создавались в целях обеспечения сохранности части государственных валютных резервов и получения стабильного уровня дохода от их размещения в долгосрочной перспективе. Государство осуществляло умеренную диверсификацию активов российских суверенных фондов в целях достижения оптимальной эффективности размещения их средств.

В рамках такой диверсификации происходило постепенное изменение инвестиционной политики от строго консервативной к умеренно рискованной. Так, включение новых видов финансовых активов высокого инвестиционного качества позволило получить в 2008—2009 гг. дополнительный доход: от размещения средств фондов в облигации американских ипотечных агентств Fannie Мае и Freddie Mac государство получило доход в размере 10 млрд руб.^[28]

При размещении основной части средств фондов применялся тот же механизм, что и при управлении Стабилизационным фондом: средства фондов не инвестировались непосредственно в разрешенные финансовые активы, а размещались на валютных счетах в Банке России, по которым начислялись проценты, а также в Внешэкономбанк, который осуществлял их размещение в России. Также с незначительными изменениями сохранена действовавшая при размещении средств Стабилизационного фонда организационная структура управления и система отчетности.

В условиях мирового финансового кризиса 2007—2009 гг. консервативная инвестиционная политика обоих фондов позволила не только сохранить, но и приумножить их средства.

Вместе с тем возможности управления средствами фондов были ограничены двумя основными факторами^[29]:

• — профиль обязательств ФНБ определен не полностью: законодательно закреплено целевое назначение фонда, однако сроки и объемы использования фонда в законодательстве не зафиксированы;
• — отсутствует инфраструктура, необходимая для размещения средств фондов в долговые обязательства и акции юридических лиц, паи инвестиционных фондов, т. е. финансовые инструменты, более доходные и рискованные, чем активы, используемые в настоящее время, поскольку функции по оперативному управлению основной частью средств российских суверенных фондов выполняет Банк России, который в соответствии с законодательством не имеет ни возможности проведения операций с корпоративными ценными бумагами, ни передачи средств в доверительное управление, а следовательно, не обладает ни опытом, ни соответствующей инфраструктурой для проведения указанных операций.

Однако проект передачи ряда функций Минфина России по оперативному управлению средствами фондов самостоятельному юридическому лицу — специализированной управляющей компании в форме государственной корпорации или государственного акционерного общества, сохранив за министерством лишь функции стратегического управляющего средствами фондов, не состоялся: в 2013 г. законодательные органы прекратили рассмотрение соответствующего законопроекта. По нашему мнению, это послужило сохранению российских активов ввиду непрекращающихся попыток иностранных инвесторов получить от России удовлетворение своих претензий за счет ее заграничных валютных активов и иного имущества, а также введенных в 2014 г. антироссийских ограничительных мер.

В период существования фондов фактически была выработана и реализована концепция внутреннего правового регулирования этих новых государственных инвестиционных институтов. Сложился самостоятельный правовой блок регулирования, включающий нормативные правовые акты высокой юридической силы (федеральные законы, БК РФ), подзаконные акты (постановления Правительства РФ, приказы Минфина России), ненормативные документы (бюджетное послание Президента Российской Федерации), а также комплекс договоров и соглашений между Минфином России, Федеральным казначейством и Банком России.

Данным правовым блоком были урегулированы основные вопросы формирования, пополнения и использования средств фондов, перечень и виды разрешенных для размещения зарубежных активов, соотношение видов валютных и рублевых активов, размер долей различных активов в средствах фондов; полномочия государственных органов управления и Банка России в отношении средств фондов и иные элементы инвестиционной политики.

В ходе управления фондами осуществлялась корректировка и детализация правового регулирования в зависимости от изменения внешних и внутренних экономических и юридических условий: произошла их переориентация на развитие внутренних инфраструктурных проектов, а правовые механизмы защиты внешних активов российских суверенных фондов позволили обеспечить сохранение и приумножение их стоимости.

Российские суверенные фонды как государственные инвестиционные институты получили позитивное развитие. Удалось обеспечить достаточную прозрачность деятельности фондов, своевременное раскрытие информации, ее доступность для широкой общественности, как и предписывают Принципы Сантьяго.

В 2017 г. в органах государственной власти укрепилась идея слияния двух суверенных фондов в один. Она была одобрена Правительством РФ в марте 2017. В июле 2017 г. Государственной думой принят соответствующий закон о новой редакции бюджетных правил, по которому средства Резервного фонда с 1 февраля 2018 г. были переведены в ФНБ, который стал в России единственным стабилизационным фондом.

Согласно поправкам в БК РФ, одобренным этим законом, ФНБ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ^[30]. Таким образом, поправки в БК РФ предусматривают возможность использования средств ФНБ в целях финансирования дефицита федерального бюджета.

И хотя последний пункт стал объектом критики Счетной палаты РФ, а также депутатов ГД РФ^[31], принятое решение будет означать изменения функционального предназначения ФНБ, а именно — сужения его целевого использования практически до сиюминутных потребностей.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Дайте правовую характеристику российским государственным суверенным фондам.
• 2. В чем состоит отличие Резервного фонда от Стабилизационного фонда?
• 3. Сформулируйте отличие Фонда национального благосостояния от Резервного фонда.
• 4. Назовите основные вида активов, в которые разрешается вкладывать средства российских суверенных фондов.
• 5. Назовите основные методы управления российскими суверенными фондами.
• 6. Какая организация согласно законодательству управляет российскими суверенными фондами?
• 7. Сформулируйте роль Банка России в управлении российскими суверенными фондами.
• 8. Сформулируйте основные цели создания суверенных фондов в России.

• [1] Федеральный закон от 2 ноября 2007 г. № 247-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О внесении измененийв Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации“».
• [2] Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 96.10—96.11.
• [3] Там же. 3 ст. 96.10.
• [4] Федеральный закон от 30 сентября 2010 г. в редакции Федерального закона от25 декабря 2012 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета».
• [5] Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2007 г. № 892 «О проведениирасчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием нефтегазовых доходов федерального бюджета, нефтегазового трансферта, средств Резервногофонда и Фонда национального благосостояния».
• [6] Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 96.11.
• [7] Там же, п. 1 ст. 96.11.
• [8] Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № ЗЮ-ФЗ «О внесении измененийв Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетногопроцесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РоссийскойФедерации отдельных законодательных актов Российской Федерации“».
• [9] Бюджетный кодекс Российской Федерации, п. 4 ст. 96.11, гл. 13.2.
• [10] Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18"О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния" (в ред. постановлений Правительства Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 766,от 22 июля 2009 г. № 597).
• [11] Приказ Министерства финансов РФ от 24 января 2008 г. № 26 (в редакции приказа Министерства финансов РФ от 8 декабря 2010 г. № 563). URL: www.minfin.ru
• [12] Указанные нормативные доли применяются при размещении средств ФНБ в разрешенные финансовые активы, номинированные в иностранной валюте.
• [13] Указанные нормативные доли применяются при размещении средств ФНБ в разрешенные финансовые активы, номинированные в российских рублях, при этом максимальная доля указанных средств составляет 40% в общем объеме средств Фонда.
• [14] Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18"О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния".
• [15] Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-Ф3 «О дополнительных мерах поподдержке финансовой системы Российской Федерации». Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 206-ФЗ о внесении изменений в Закон№ 173-ФЗ и Постановлением Правительства РФ от 24 августа 2010 г. № 649 «О внесении изменений в пункт 12 Требований к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния» процентные ставки по депозитам во Внешэкономбанке с 25 августа 2010 г. снижены с 7 до 6,25% годовых и с 8,5до 7,25% годовых.
• [16] Постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния». Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 августа 2010 г. № 649"О внесении изменений в пункт 12 Требований к финансовым активам, в которые могутразмещаться средства Фонда национального благосостояния" процентные ставки подепозитам во Внешэкономбанке с 25 августа 2010 г. снижены с 8,5 до 6,25% годовых.
• [17] Приказ Министерства финансов РФ от 24 января 2008 г. № 24 (в редакции приказа Министерства финансов РФ от 29 декабря 2009 г. № 714). См.: URL: www.minfin.ru.
• [18] Приказ Министерства финансов РФ от 24 января 2008 г. № 25 (в редакции приказа Министерства финансов РФ от 21 марта 2011 г. № 125). См.: URL: www.minfin.ru.
• [19] Приказ Министерства финансов РФ от 24 января 2008 г. № 22. См.: URL: www.minfin.ru.
• [20] Приказ Министерства финансов РФ от 17 апреля 2013 г. № 112. См.: URL: www.minfin.ru.
• [21] Приказ Министерства финансов РФ от 24 февраля 2009 г. № 115. См.: URL: www.minfin.ru.
• [22] Бюджетный кодекс Российской Федерации, п. 1, п. 2 ст. 96.10, гл. 13.2.
• [23] Постановление Правительства РФ от 19 января 2008 г. № 18.
• [24] URL: http://www.treasurv.gov/ticdata/Publish/mfh.txt (дата обращения:15.09.2014).
• [25] URL: http://www.minfin.ru/ru/nationalwealthfund/statistics/volume/index.php?id 4=6412 (дата обращения: 30.12.2014).
• [26] URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/nationalwealthfund/statistics/ (датаобращения: 10.10.2017).
• [27] Там же.
• [28] См.: Зюзяев А. Минфин заработал даже на лопнувших фондах США // Комсомольская правда. 2009. 4 февраля.
• [29] Эти факторы были приведены П. Казакевичем в телевизионном интервью на тему"Управление Резервным фондом и Фондом национального благосостояния" каналу НТВ13 мая 2008 г.
• [30] Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходовфедерального бюджета».
• [31] Фонд бюджетного благосостояния // Эксперт. 2017. № 28. С. 4.