Зарубежный опыт создания и функционирования туристических особых экономических зон

Один из интересных примеров организации ОЭЗ для стимулирования территориального развития — создание туристических (туристско-рекреационных) ОЭЗ как инструмента повышения привлекательности территории для развития туризма.

Туристско-рекреационная особая экономическая зона — географически ограниченная территория государства, в пределах которой законодательно устанавливается льготный режим хозяйствования на ведение туристической, а также смежных видов деятельности, обеспечивающих конкурентные преимущества и устойчивое развитие туризма.

Процесс анклавизации (enclavisation) туристической отрасли, т. е. выделения специальных туристических зон на территории того или иного государства, начался с середины 1960;х гг. в период активной деколонизации в мире. Экономический рост, охвативший страны Западной Европы и США в послевоенное время, способствовал образованию широкой прослойки людей с высокими доходами и потребностью к отдыху и путешествиям. В то же время во всем мире стали возникать новые независимые государства из числа бывших европейских колоний. Эти страны, еще недостаточно развитые в экономическом плане, оказались идеальными площадками для формирования туристско-рекреационной индустрии.

Изначально, процесс анклавизации туристической отрасли был поддержан мировыми финансовыми институтами (Всемирный банк, Международный валютный фонд), предоставлявшими заемные средства властям вновь возникших государств для организации специальных зон развития туризма, объясняя необходимость их создания возможностью создать новые рабочие места и привлечь инвестиции.

Первые туристические анклавы появились в Египте, Тунисе, Марокко, Мексике, Индонезии, Кении, Танзании, Гамбии, островных странах Карибского бассейна (Ямайка, Барбадос и др.). В них приезжали туристы преимущественно из европейских стран (Великобритании, Франции, Голландии, Испании, Германии, Португалии), а также Японии и США.

Однако очень быстро проявились и негативные последствия от осуществления туристической деятельности, повлиявшие на жизнь местного населения принимающих государств:

• • интенсивное использование туристских ресурсов привело к ухудшению качества и загрязнению окружающей среды;
• • несоответствие между культурными особенностями местного населения и приезжими породило ряд проблем социои этнокультурного характера.

При этом активная эксплуатация трудовых и природных ресурсов, направленная на ускоренное развитие туризма в анклавах, никак не сказалась на улучшении материального благосостояния местных жителей, поскольку подавляющая часть доходов распределялась между правящими кругами. Одним из примеров отрицательного влияния анклавизации может служить Зона Хотельера (Zona Hotelera) в Канкуне (Мексика) — туристический комплекс на 30 тыс. номеров, созданный на месте рыбацких поселений и фермерских кокосовых плантаций.

Впоследствии первый неудачный опыт анклавизации туризма помог найти более совершенные и эффективные формы ее реализации, а также выработать новые принципы размещения специальных туристских зон.

В зарубежных странах туристско-рекреационные возможности той или иной территории реализуются в рамках как отдельных туристских особых экономическихзоп (на Филиппинах, в Индии, Южной Корее, Панаме, Мексике и др.), так и в составе комплексных особых экономических зон (в Китае, например, это ОЭЗ «Шэньчжэнь», «Хайнань», во Вьетнаме — «Приморская Свободная экономическая зона» и др.).

Пример из практики Первые особые экономические зоны (ОЭЗ) на Филиппинах появились в 1995 г. после утверждения Закона республики «О особых экономических зонах»^[1], установившим правовые основы создания и регулирования деятельности экозон. В настоящее время на Филиппинах действует около 277 ОЭЗ различного тина, в том числе 15 туристических, а также ведутся работы, но проектированию еще 108 зон, включая 9 туристических.

Особые экономические зоны проектируются и размещаются на территориях, обладающих высоким развитием или потенциалом для развития сельскохозяйственного, промышленного, туристско-рекреационного, инвестиционного и финансово-банковского видов деятельности в установленных распоряжением президента страны границах. Более того, закон не ограничивает возможность развития в рамках ОЭЗ разных видов деятельности. например, сочетание экспортно-производствен ной, туристской зон и зоны свободной торговли. Туристско-рекреационные центры в таком случае представляют собой часть территории ОЭЗ, в пределах которой могут располагаться средства размещения и учреждения (занимающиеся организацией отдыха и развлечений), предоставляющие свои услуги для местных и иностранных туристов.

Согласно вышеуказанному закону ОЭЗ должны развиваться прежде всего как независимые экономические сообщества, характеризующиеся минимальным вмешательством государства и имеющие право на проведение собственной хозяйственной, финансовой, туристической и т. д. политики на основании выработанных государством приоритетов экономического развития. Управление каждой отдельной, не частной, ОЭЗ осуществляется специально созданным исполнительным комитетом.

Несмотря на условия самостоятельного администрирования ОЭЗ, Законом республики «Об особых экономических зонах» была учреждена Филиппинская администрация экономических зон (Philippine Economic Zone Authority, PEZA, далее ФАЭЗ), отвечающая за контроль и координацию их деятельности с учетом государственных интересов и приоритетных направлений развития. ФАЭЗ — государственная корпорация, подчиняющаяся Министерству торговли и промышленности Филиппин.

Ключевые функции ФАЭЗ:

• • установление общей стратегии организации и управления ОЭЗ:
• • изучение и отбор предложений по организации ОЭЗ на основании критериев их создания, обозначенных в законе;
• • осуществление строительства, эксплуатации и обслуживания инфраструктуры в ОЭЗ;
• • утверждение годового бюджета и планов развития ОЭЗ;
• • разработка правил и нормативов ведения деятельности в ОЭЗ.

Резидентам филиппинских ОЭЗ предоставляются следующие налоговые льготы:

• • четырехлетние налоговые каникулы;
• • 5%-ный специальный налог с общих доходов и освобождение от всех государственных и местных налогов;
• • свободный (не облагаемый налогами) и беспошлинный ввоз капитального оборудования;
• • нулевая ставка налога на добавленную стоимость на приобретение местных товаров и услуг, включая плату за пользование электроэнергией, водой и услугами телекоммуникационных компаний;
• • освобождение от расширенного подоходного налога.

Компании, работающие в ОЭЗ любого типа, получают следующие привилегии:

• • упрощенные процедуры оформления экспорта (импорта), благодаря внедрению автоматических электронных систем документооборота:
• • иностранные граждане-нерезиденты могут быть приняты на работу в компании, зарегистрированные ФАЭЗ, на консультационные, технические или надзорные должности;
• • предоставление особой многократной неиммиграционной визы иностранным гражданам-нерезидентам, нанятым для работы в компаниях, зарегистрированных в ФАЭЗ.

Все предполагаемые районы создания ОЭЗ должны соответствовать общим критериям, позволяющим выбрать наиболее выгодные, с точки зрения экономической эффективности, территории для их размещения. К общим критериям относятся:

• • соответствие выбранной территории требованиям (отраженным в действующем среднесрочном плане развития Филиппин), позволяющим отнести ее к региональным центрам роста:
• • наличие готовой инфраструктуры (автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, линии связи и др.) и ее потенциальная пропускная способность;
• • обеспеченность источниками электроэнергии и водоснабжения, доступность их использования для нужд ОЭЗ;
• • наличие свободных земельных ресурсов для промышленного и коммерческого освоения, возможности территориального расширения зоны, а также строительства жилых помещений за пределами зоны с целью обеспечения работников ОЭЗ условиями для проживания;
• • выгодное стратегическое экономико-географическое положение и др.

ФАЭЗ отдельно приняты и утверждены руководящие принципы регистрации

и администрирования для резидентов, осуществляющих деятельность в туристских экономических зонах. В них определены права и обязанности всех заинтересованных в проектировании, управлении, работе в туристских экозонах. Данные зоны должны размещаться преимущественно в районах, указанных в Генеральном плане развития туризма, разрабатываемом Министерством туризма Филиппин.

Кроме того, в документе сформулировано понятие туристической экономической зоны как выделенной в конкретных границах территории:

• • наиболее подходящей для развития курортных комплексов и характеризующейся установленной туристско-рекреационной емкостью;
• • обладающей возможностью для строительства всевозможных предприятий ту ристи чес кой и iгдустрии;
• • обеспеченной дорожной инфраструктурой, объектами коммунального хозяйства и прочей необходимой инфраструктурой.

Результаты проводимой властями Филиппин политики создания ОЭЗ, направленной на стимулировании развития туристической отрасли, выражаются в росте числа туристических прибытий иностранных граждан. За периоде 1991 но 2014 г. число туристских прибытий возросло в среднем более чем в 2 раза — с 212 000 до 480 000^[2].

Для понимания принципов работы ОЭЗ важно изучить особенности использования данного инструмента при реализации государственной политики форсированного экономического роста в Китае. История создания ОЭЗ в КНР началась в конце 1970;х гг., когда руководитель государства Дэн Сяопин (1904—1997) дал старт проведению расширенного, продолжающегося до сегодняшнего дня, курса экономических реформ, составной частью которых была провозглашена «политика открытости».

Один из механизмов реализации реформ, целью которых должно было стать массовое привлечение иностранного капитала в китайскую экономику путем организации совместных с зарубежными партнерами предприятий, — создание ОЭЗ. Отличительная черта китайских ОЭЗ — их комплексность, т. е. в них предоставляется возможность для одновременного развития различных видов деятельности. С этим связана еще одна важная особенность данных зон — охват довольно крупных, но размерам территорий (достигающих десятков тысяч км²).

Кроме того, среди главных особенностей китайских ОЭЗ стоит выделить:

• • самостоятельное экономическое развитие на основе рыночного регулирования;
• • ставка на широкий приток иностранных капиталовложений;
• • экспортно-ориентированную модель производства;
• • приоритетное развитие высокотехнологичных отраслей промышленности (бытовая техника, электроника, приборостроение и др.), телекоммуникационной сферы, торговой и туристско-рекреационной деятельности.

Основная форма организации деятельности зарубежных компаний в ОЭЗ — создание совместных предприятий (СП). Одно из главных условий для регистрации нового СП заключается в том, что минимальная доля инвестиций иностранной компании в уставном капитане нового предприятия должна составлять не менее 25%. Более того, СП может полностью принадлежать иностранному капитану.

Инвестиционные механизмы финансирования ОЭЗ и зон экономического и технологического развития основываются на принципах отказа от государственных целевых капиталовложений. Финансирование развития ОЭЗ происходит следующим образом: компании путем привлечения банковских кредитов создают на территории необходимую инфраструктуру, после чего сдают в аренду земельные участки, подготовленные для реализации проектов, китайским и иностранным инвесторам, а получаемые за аренду платежи идут на погашение полученных кредитов.

Налогообложение в ОЭЗ Китая характеризуется целым набором предоставляемых льгот и привилегий как местным, так и зарубежным компаниям — резидентам зон, различающихся в зависимости от вида осуществляемой ими деятельности в каждой конкретной зоне. Кроме того, в ОЭЗ действует упрощенный режим въезда и выезда иностранцев. К примеру, иностранные граждане, въезжающие в Китай из Гонконга и Макао, освобождаются от прохождения таможенных процедур на основании въездной визы, выданной китайскими госучреждениями на посещение соответствующей ОЭЗ. Зарубежные представители работающих в Китае компаний, регулярно посещающие ОЭЗ, имеют право на получение многократной визы сроком на один год.

Одной из первых созданных в Китае ОЭЗ, стала зона «Шэньчжэнь». В начале 1970;х гг. Баоань (в будущем переименованный в Шэньчжень^[3]) представлял собой небольшую рыбацкую деревню с населением около 30 тыс. жителей, расположенную в приморском районе на юге страны в непосредственной близости от Гонконга, уже в то время мирового экономического центра. Именно соседство с Гонконгом стало главным фактором размещения данной ОЭЗ.

На начальном этапе формирования ОЭЗ «Шэньчжэнь» велось крупномасштабное строительство инфраструктуры: был построен ряд коммунальных объектов для обеспечения водои электроснабжения, дороги, линии связи и др. Первым крупным успехом Шэньчжэня можно считать первую тысячу инвестиционных проектов, зарегистрированных к 1985 г., объем инвестиций по каждому из которых составил порядка 850 тыс. долл. В настоящее время Шэньчжэнь превратился в густонаселенный и многомиллионный современный мегаполис, входящий в четверку ведущих экономических и финансовых центров Китая, в котором осуществляют свою деятельность согни транснациональных компаний.

Шэньчжэнь стал и одним из ведущих туристических центров Китая, характеризующимся самым большим числом тематических парков в стране и высоким уровнем внедрения инноваций в туризм. В 2010 г. город, обладающий развитой туристической инфраструктурой (огромное число предприятий питания и размещения магазинов, мест отдыха и др.), посетило 77 млн чел., из них 10,2 млн зарубежных гостей. Доходы от ведения туристско-рекреационной деятельности в 2010 г. составили около 10 млрд долл., включая 3,2 млрд долл., полученных от иностранных туристов^[4].

В отличие от всех китайских ОЭЗ зона «Хайнань» — самая большая в стране, расположенная в одноименной провинции на одноименном острове, — отличается приоритетным направлением развития туристической отрасли, хотя также относится к комплексной.

В конце 1980;х гг. остров Хайнань представлял собой отсталую сельскую провинцию. С целью обеспечения быстрого экономического развития Правительство КНР распорядилось исключить остров из состава провинции Гуандун и создать на нем ОЭЗ.

В течение первых шести лет в развитии зоны наблюдался бурный рост внешнеторговой деятельности, сопровождаемый усилением позиций туристско-рекреационной сферы^[5]. Помимо туризма, в ОЭЗ активно поддерживалось экспортно ориентированное сельское хозяйство. Кроме того, жилищная реформа, инициированная властями Китая в начале 1990;х гг., способствовала стимулированию рынка недвижимости и притоку больших денежных средств.

Анализ 15-летией деятельности ОЭЗ показывает достижение значительных успехов в области развития туризма. Так, число туристских прибытий возросло с почти 330 тыс. в 1995 г. до более чем 700 тыс. в 2012 г. Расходы иностранных туристов увеличились с 14 млрд юаней в 2005 г. до более чем 150 млрд юаней в 2012 г.

Механизмы привлечения инвестиций в ОЭЗ «Хайнань» заключаются в предоставлении зарубежным компаниям крупных участков территории для ее дальнейшего освоения: создания необходимой инфраструктуры, строительства зданий и т. д. Хайнань также единственная провинция Китая, для посещения которой иностранные туристы получили возможность оформления въездной визы, сроком до 15 суток прямо на острове. В Хайнане функционирует более 900 отелей.

Сегодня, Хайнань — одно из ведущих туристических направлений в Китае, в котором главное развитие получили такие виды туризма, как пляжный отдых, круизный и экологический туризм, дайвинг. Так, в 2011 г. его посетило свыше 30 млн туристов, а доходы от осуществления туристической деятельности составили около 20 млрд юаней.

Таким образом, опыт развития ОЭЗ в зарубежных странах показал, что проведение успешной государственной политики по выстраиванию эффективно работающего механизма ОЭЗ может быть осуществлен лишь при комплексном подходе к решению задачи. Необходимо принятие экономически обоснованных мероприятий как при непосредственном определении места создания особой зоны, гак и при выработке самих принципов ее функционирования. Во-первых, государственными органами должны быть разработаны понятные схемы управления зонами и контроля за осуществляемой инвесторами хозяйственной деятельностью в них. Во-вторых, успех функционирования особой зоны зависит от правильно выбранной территории для ее создания и уровня ее инфраструктурной подготовленности. В-третьих, в ОЭЗ должен распространяться максимально возможный, исходя из текущего законодательства, льготный порядок налогообложения и упрощенные процедуры таможенного контроля.

• [1] Republic Act, dated February 24, 1995, № 7916 «The Special Economic Zone Act of 1995″.
• [2] По данным Нацнональнального департамента, но статистике Филиппин (National Statistical Coordination Board, Philippines).
• [3] В настоящее время это название носят три территориально-административные единицы: город Шэньчжэнь, расположенный напротив пропускного пункта в Гонконг, ОЭЗ"Шэньчжэнь» и округ Шэньчжэнь, простирающийся на несколько километров к северуот ОЭЗ.
• [4] По данным официального ннтериет-портала Шэньчжэня, сайт (англ.): cnglish.sz.gov.cn.
• [5] Hainan’s Economic Development // China Radio International’s English Service. 2010. December 10. URL: http://english.cri.cn/6566/2010/12/10/1881s609495.htm