Бюджетный процесс в российской федерации

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ, НАЛОГОВОЙ И ТАМОЖЕННО-ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ

Разработка бюджетной политики в Российской Федерации относится к полномочиям Минфина России и представлена ежегодно составляемым документом под названием «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики». Документ составляется на очередной финансовый год и плановый период, что связано с трехлетним диапазоном федерального бюджета. В составе пакета документов к проекту федерального бюджета, он представляется в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

При подготовке Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 г. и плановый период 2019—2020 гг. были учтены положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 г., указов Президента РФ от 7 мая 2012 г., Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г., Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г., государственных программ РФ.

Основные направления бюджетной политики

В современных условиях Правительство РФ последовательно проводит стабилизационную экономическую политику в ответ на один из мощнейших за последние полвека внешних шоков. Ее результатом должна стать экономика без серьезных макроэкономических дисбалансов со снижающейся зависимостью от динамики цен на нефть и более здоровыми структурными пропорциями. Принятые меры купировали кризисные явления в период настройки к новым реалиям и создали надежную основу для наблюдаемого со II полугодия 2016 г. восстановления темпов экономического роста.

Тем не менее складывающееся в российской экономике равновесие рано называть оптимальным. Ниже желаемых остаются темпы роста доходов наиболее уязвимых слоев населения, восстановление инвестиционной активности идет скромными и неоднородными темпами, сохраняются значительные структурные ограничения для динамичного и сбалансированного развития.

В этих условиях на первый план государственной экономической политики выходит цель по расширению потенциала сбалансированного развития страны. Решение этой задачи потребует проведения экономической политики, направленной, с одной стороны, на обеспечение стабильности и предсказуемости экономических и финансовых условий, а с другой — на устранение структурных дисбалансов и препятствий для развития, связанных в том числе с демографическими вызовами, конкурентоспособностью и эффективностью размещения ресурсов в экономике. На решение этих задач и будет нацелена бюджетная политика в ближайшие три года.

Бюджетные проектировки на 2018—2020 гг. сделаны исходя из базового варианта прогноза Минэкономразвития России, в котором цена на нефть зафиксирована на уровне 40 долл. США за баррель нефти в ценах 2017 г. и ежегодно индексируется начиная с 2018 г. на 2%. Рубль будет дешеветь — с 69,8 руб. за долл. США в 2018 г. до 72,7 в 2020 г. Все три года рост ВВП не будет превышать 1,5% (рис. 9.1).

Рис. 9.1. Основные характеристики проекта федерального бюджета.

на 2018—2020 гг.:

Ц — нефтегазовые доходы, трлн руб.;? — расходы, трлн руб.;

? — ненефтегазовые доходы, трлн руб.;-О—дефицит, % ВВП В 2016 г. Минфин России начал программу бюджетной консолидации, направленную на последовательное сокращение дефицита бюджета. Программа бюджетной консолидации внедрена в федеральный бюджет на 2017 г. и плановый период 2018 и 2019 гг. и направлена на переход российской экономики в равновесие с низкой инфляцией и стоимостью долгосрочного капитала. Бюджетная консолидация найдет воплощение и в следующей бюджетной трехлетке.

Одна из важнейших задач — снижение зависимости российской экономики от колебаний мировых цен на энергоносители. Выполнение этой задачи находит отражение в отрицательной динамике нефтегазовых доходов федерального бюджета, снижении их доли в доходах. Как было отмечено в п. 2.1, если в 2013 г. эти поступления составляли половину доходов федерального бюджета, то в 2017 г. — менее 40%.

Расходы бюджета не должны зависеть от внешних условий — вот основной тезис Минфина России. Этот принцип заложен в новой версии бюджетного правила — расходы федерального бюджета не могут превышать суммы ненефтегазовых и нефтегазовых доходов (исходя из базовой цены на нефть, экспортной цены на газ и валютного курса) и расходов на обслуживание государственного долга. Проведение бюджетной политики в строгом соответствии с новой конструкцией бюджетных правил позволит серьезно снизить влияние колебаний нефтяных цен на внутренние экономические переменные — структуру относительных цен (реальный эффективный курс рубля), инфляцию, долгосрочные процентные ставки, государственные расходы, а также динамику выпуска (ВВП), занятости и реальных доходов населения. Таким образом, внедрение модифицированной версии бюджетных правил в совокупности с реализацией сопутствующей программы консолидации обеспечат стабильность и предсказуемость основных экономических и финансовых условий.

С учетом задач, поставленных в послании Президента РФ Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г., обозначены приоритеты в расходах. Это поддержка инфраструктуры (что позволит обеспечить содействие экономическому росту), здравоохранения, образования, а также снижение бедности, без чего долгосрочное экономическое развитие просто невозможно. Источниками финансирования этих целей станут доходы от более справедливого расширения налоговой базы, задействования резервов эффективности бюджетных расходов и поступления от дополнительного роста экономики.

Задача развития инфраструктуры может быть решена с учетом масштабного вовлечения частного капитала. Помощь государства инвесторам здесь может быть в виде гарантии загрузки созданной инфраструктуры, гарантийной поддержки по окупаемым проектам. Это не исключает прямых бюджетных инвестиций.

В здравоохранении и образовании наряду с дополнительной поддержкой необходимо задействовать и внутренние резервы, более рационально использовать существующий объем трат.

Задача сокращения бедности может быть решена путем построения системы социальной помощи на принципах справедливости и учета нуждаемости. Это предполагает перенастройку мер социальной поддержки, включая налоговые. В действующей системе, как показывает анализ, две трети налоговых преференций получают люди с большим достатком, что несправедливо. Необходимо расширять адресную помощь, принципы которой начали использоваться при предоставлении материнского капитала.

В среднесрочном периоде продолжится работа по повышению качества и эффективности реализации государственных программ как основного инструмента интеграции стратегического целеполагания, бюджетного планирования и операционного управления. Дальнейшее развитие методологии формирования и реализации государственных программ предполагает расширение практики внедрения принципов проектного управления.

С целью формирования и внедрения конкурентной модели оказания государственных услуг, обеспечивающей повышение их качества, будет проведена апробации механизма социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг на территории пилотных субъектов РФ. Это предполагает подключение к процессу оказания государственных услуг негосударственных организаций.

В организации закупочного процесса заложен большой резерв для повышения эффективности расходов бюджетов. Планируется ускоренное наполнение каталога товаров, работ и услуг для государственных и муниципалънъ1Х нужд. Это касается всех сфер — от автомобилей для чиновников до лекарств, применяемых при лечении в рамках базовой программы ОМС. Система не должна пропускать любую закупку сверх установленных стандартов уже на этапе планирования. Для закупок, связанных с созданием новой стоимости (строительство, крупные мероприятия и т. п.), будут вводиться условия для раскрытия себестоимости работ. И соответственно, обязательным условием становится ведение раздельного учета по отнесению расходов на государственный контракт. Отдельная задача поставлена Федеральному казначейству — обеспечить контроль за расходами в рамках казначейского сопровождения контрактов (см. п. 13.4).

Предусмотрена реализация мер по росту эффективности органов государственного управления, повышению производительности их труда. При современных уровнях информатизации существует потенциал сокращения количества государственных служащих. Федеральное казначейство станет единой централизованной бухгалтерией для всех федеральных органов власти. Только эта норма позволит высвободить избыточные трудовые и денежные ресурсы.

Много новаций внедрено в систему межбюджетных отношений (см. гл. 6): осуществлено более справедливое распределение трансфертов из федерального бюджета, расширен механизм стимулирования развития экономического потенциала регионов, проведена реструктуризацию задолженности по бюджетным кредитам. Это позволило снизить объем государственного долга у субъектов РФ как в номинальном выражении, так и в процентах к собственным доходам, а количество регионов, имеющих долг свыше 100%, сократилось с 2015 г. в два раза — с 14 до 7.

Новая задача — повысить долю собственных устойчивых доходов в бюджетах субъектов РФ за счет расширения налоговой базы, в том числе за счет повышения собираемости налогов от малого и среднего бизнеса. При этом расходные полномочия необходимо распределить таким образом, чтобы их исполнение позволило осуществлять услуги с наибольшим уровнем качества. Необходимо устранить избыточное регулирование с федерального уровня по собственным полномочиям субъектов. Целесообразно установить мораторий на принятие ведомственных решений, увеличивающих расходные обязательства регионов.

Для повышения темпов роста экономики необходимо формирование инвестиционных ресурсов, что можно сделать через финансовую систему. В действующих условиях деньги в финансовую систему поступают в основном через банковские вклады, но можно создать долгосрочные источники финансовых ресурсов. Решить эту задачу можно путем создания надежной системы пенсионных накоплений на основе индивидуального пенсионного капитала (ИПК) и развития инструментов страхования жизни. ИПК призван заменить накопительные взносы в действующей системе обязательного пенсионного страхования, но взносы в ИПК, как предполагается, будут взиматься с заработной платы работника. Это, с одной стороны, позволит гражданам формировать дополнительный пенсионный доход, а с другой — наполнит финансовую систему долгосрочным финансированием. За счет такого индивидуального пенсионного капитала пенсии могут быть увеличены на 10−20 процентных пунктов от заработной платы, а дополнительный инвестиционный ресурс в экономике увеличится на 1,5% ВВП.

Структура программы консолидации, предполагающая не повышение уровня налоговой нагрузки для добросовестных налогоплательщиков (принцип фискальной нейтральности), а интенсификацию мер по «обелению» экономики, увеличению отдачи от государственных активов и повышению эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе расширения применения проектных принципов управления, в свою очередь не только обеспечит устойчивое сокращение бюджетных дисбалансов, но и будет способствовать устранению структурных препятствий для расширения потенциала экономического развития.