Внутренний государственный и муниципальный финансовый контроль

Внутренний ГМФК является одной из важнейших функций государственного и муниципального управления, реализуемых органами исполнительной власти и местными администрациями. Его значение заключается в обеспечении оперативной обратной связи в процессе реализации управленческих решений с целью повышения их эффективности.

Согласно ст. 265 БК РФ внутренний контроль осуществляют:

• • на федеральном уровне — Федеральное казначейство;
• • на региональном уровне — органы государственного финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, финансовые органы субъектов РФ;
• • на местном уровне — органы муниципального финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) местных администраций, финансовые органы муниципальных образований.

Если обратиться к недавней истории, то в 2016 г. была упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), которая многие годы выполняла роль главного федерального органа внутреннего ГМФК. Ее полномочия распределены между рядом контрольных органов, а полномочия в сфере бюджетных правоотношений переданы Федеральному казначейству.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает существование двух моделей организации внутреннего ГМФК на региональном и местном уровнях. Исторически первой и наиболее традиционной с точки зрения сложившейся практики осуществления ГМФК органами исполнительной власти (местными администрациями) является модель, в рамках которой функция осуществления ГМФК возложена на финансовые органы. Недостатком такой модели является нарушение принципа независимости контроля и, как следствие, — вероятность снижения его эффективности.

Вторая модель была введена в практику организации внутреннего ГМФК в 2013 г. с принятием Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым были внесены соответствующие изменения в раздел IX БК РФ. Эта модель предполагает создание в структуре органов исполнительной власти (местных администраций) специализированных органов ГМФК или же назначение должностных лиц, на которых возлагается реализация данной функции. Подобный подход позволяет обеспечить независимость ГМФК и избежать конфликта интересов, который возможен при консолидации контрольных и иных бюджетных полномочий в рамках одного органа.

Внутренний ГМФК реализуется в виде предварительного и последующего контроля (рис. 17.2).

Органом, совмещающим в своей деятельности полномочия как по последующему, так и по предварительному контролю, является Федеральное казначейство. Аналогичное совмещение полномочий может осуществляться финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований в том случае, если между субъектом РФ и Федеральным казначейством заключено соглашение о передаче полномочии Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ^[1].

Рис. 17.2. Предварительный и последующий контроль в рамках внутреннего ГМФК.

Предварительный контроль представляет собой специфический вид контрольной деятельности, неразрывно связанный с функцией кассового обслуживания бюджетов бюджетной системы РФ и осуществляемый посредством санкционирования бюджетных расходов^[2]. Данная специфика позволила исключить предварительный контроль из состава ГМФК в проекте НРБК и рассматривать эту деятельность как одну из процедур исполнения бюджетов.

В соответствии со ст. 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего ГМФК по осуществлению внутреннего ГМФК в рамках последующего контроля являются:

• • контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
• • контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении этих полномочий органы внутреннего ГМФК:

• • проводят проверки, ревизии и обследования;
• • направляют объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Представления и предписания органов внутреннего ГМФК представляют собой один из возможных способов реализации материалов контрольных мероприятий. Представление — это документ, требования о принятии мер по устранению причин и условий выявленных нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан. Предписание содержит более жесткие, обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию;

• • направляют органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с БК РФ, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения, уведомления о применении этих мер;
• • осуществляют производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Статья 269.2 БК РФ устанавливает двухуровневую модель регулирования деятельности органов внутреннего ГМФК по осуществлению внутреннего ГМФК.

Первый уровень формируется порядками осуществления указанных полномочий, которые определяются соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местных администраций. Примером такого документа является постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере». В целом порядки можно охарактеризовать как документы, устанавливающие общие организационные основы проведения контрольных мероприятий (основания и порядок их проведения, права и обязанности должностных лиц органов внутреннего ГМФК при проведении контрольных мероприятий, права и обязанности объектов контроля и т. д.).

Второй уровень включает в себя стандарты осуществления внутреннего ГМФК, утверждаемые соответственно Минфином России, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, определенными в рассмотренных выше порядках осуществления органами внутреннего ГМФК полномочий по осуществлению внутреннего ГМФК. Стандарты представляют собой документы, детально описывающие процедуры осуществления внутреннего ГМФК соответствующими органами. На сегодняшний день БК РФ не устанавливает обязательных требований к их видам и содержанию, однако такие требования содержатся в проекте НРБК. В целом речь идет о формировании новой системы стандартизации деятельности органов внутреннего ГМФК, предполагающей наличие:

• — федеральных стандартов осуществления внутреннего ГМФК, утверждаемых Правительством РФ;
• — стандартов внутренней организации контрольной деятельности органов внутреннего ГМФК, содержащих регламенты проведения контрольных мероприятий, разрабатываемых в соответствии с федеральными стандартами.

Формирование такой системы позволит унифицировать деятельность органов внутреннего ГМФК в масштабах Российской Федерации путем установления единых принципов, порядка и оснований проведения контрольных мероприятий и реализации их результатов; прав и обязанностей органов внутреннего ГМФК и их должностных лиц; порядка досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего ГМФК и их должностных лиц; формы и требований к содержанию перечня в сфере бюджетных нарушений. Это должно способствовать снижению уровня неопределенности, присущего современной системе нормативного регулирования деятельности органов внутреннего ГМФК, и в конечном счете стать одним из факторов повышения эффективности их функционирования.

Важным направлением совершенствования внутреннего ГМФК является внедрение информационного обмена о нарушениях, проверках и т. п. между Федеральным казначейством и другими органами контроля (ФТС, ФНС России, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по финансовому мониторингу), а также создание информационной среды межведомственного взаимодействия между указанными органами при осуществлении государственного финансового контроля за исполнением государственных контрактов.

• [1] Заключение таких соглашений предусмотрено ч. 5 ст. 215.1 БК РФ.
• [2] Подробнее об этом см. п. 13.4. В настоящем параграфе будут рассматриватьсятолько полномочия органов внутреннего ГМФК в рамках последующего контроля.