Общие и частные проблемы кадровой работы и пути их разрешения в органах местного самоуправления муниципального образования «Камышловский район»

В ходе ознакомления с работой районной администрации, одной из важных кадровых проблем в органах местного самоуправления мне представляется несовершенство кадровых структур муниципальных образований.

В настоящее время нормативы штатной численности органов самоуправления для решения вопросов местного значения определяются в соответствии с областным законом «О временных государственных минимальных стандартах Свердловской области» .

Однако, согласно федеральным законам, органы местного самоуправления наделены довольно большим числом государственных полномочий, но вопросы содержания персонала для их исполнения до конца не решены.

На сельские администрации, например, возложено ведение воинского учета, записи актов гражданского состояния, они совершают нотариальные действия, ведут похозяйственные книги, выполняют другие полномочия государственных органов.

Никто не считал сколько для этой работы надо дополнительных должностей, в какую сумму расходов выльется их содержание. Четких решений на этот счет нет. На практике, кроме того, трудно различить где кончаются полномочия того или другого органа местного самоуправления и начинаются функции государственной службы.

Прежде, когда местные органы были фактически вмонтированы в систему государственного управления, таких проблем не возникало.

Значительная часть работников бывшего районного отдела народного образования занималась инспектированием школ и контролем за организацией учебного процесса. Сейчас эта функция передана государственным органам — в администрации Ирбитского округа создается инспекция по делам образования.

Такое же положение со здравоохранением, отделом социальной защиты населения. Трудно смириться с мыслью, что в сельском районе, каким является Камышловский Район, нет органа, ведающего сельским хозяйством, базовой отраслью в экономике этой территории. Районное управление сельского хозяйства подчинено теперь администрации округа в г. Ирбите, никакого отношения к администрации района не имеет, более того, его персонал к категории муниципальных служащих не относится.

Вообще образование территориальных округов в области оценивается неоднозначно, а в среде работников управленческих структур, да и значительной части населения, как мне кажется, преобладает негативное отношение.

Какое, скажем, дело рядовому сельскому жителю, крестьянину до того, где проходит граница между государственной и муниципальной службой? Ему трудно понять почему для решения того или другого вопроса по его пенсии, устранению недоразумений по школе, где учатся его дети, наконец, упорядочения каких-то чисто хлеборобских проблем ему надо поехать так далеко в округ за 100 километров в г. Ирбит, а не решить их на месте, в администрации своего муниципального образования в Камышлове, куда всю жизнь он привык обращаться.

Говоря о структуре и численности служащих в местном самоуправлении не могу не коснуться еще одной проблемы, касающейся исключительно Камышловского района. В поселении именуемом официально «почтовое отделение Порошино» проживают семьи военнослужащих вышедших в отставку офицеров, вольнонаемные, люди по разным причинам утратившие давно связь с расположенной рядом войсковой частью.

В поселке «Восточный», в другом конце района, дислоцируются учреждения, где отбывают наказания осужденные. Помимо людей за колючей проволокой здесь проживает население так или иначе связанное с обслуживанием осужденных и администрации колонии, плюс коренные местные жители.

Население Порошино и Восточного (около 8 тыс. человек) по ранее заведенному порядку не включается госстатистикой в отчетность, а следовательно не учитывается при определении на основании государственных минимальных стандартов бюджетных ассигнований по району, численности персонала местного самоуправления, других важных показателей. Таким образом, район недополучает до 25% причитающихся денежных и материальных ресурсов.

Недавно принято решение районной Думы о признании т.н. «почтового отделения» поселком, все материалы направляются в областные инстанции, упорядочится статотчетность и последуют желаемые для района изменения, в т. ч. увеличение численности управленческого персонала.

К числу нерешенных кадровых проблем в муниципальном образовании «Камышловский район» я отнес бы и отсутствие в управленческой структуре комитета по работе с молодежью. Некоторое время назад, правда, обсуждался вопрос объединения в одно структурное подразделение отдела культуры, райспорткомитета с возложением на него и обязанностей по работе среди молодежи. Думается, что такое объединение не совсем логично, хотя бы потому, что, скажем, культура не только и не столько сфера молодежи, но людей более старшего возраста. Ну, а у работы с молодежью все-таки своя специфика. Раньше этим с успехом занимался комсомол, а сейчас, наверное, без комитета по делам молодежи или подобной структуры на уровне района не обойтись и решать этот вопрос придется.

Чтобы создать более совершенную, отвечающую времени, организационную модель местного самоуправления предстоит еще много приложить усилий.

Естественно, организационная кадровая структура органов местного самоуправления не может быть раз и навсегда установленной. Она будет перестраиваться в зависимости от перемен в объектах управления. от внешней среды, от других факторов. Но с другой стороны, организационную структуру, штаты входящих в нее учреждений нельзя подвергать частой и тем более не мотивированной ломке.

Работники районной администрации рассказывали мне, что еще в период перестройки, да и в последующие годы реформ аппарат постоянно лихорадило от разговоров будут местные органы власти района и города Камышлова существовать самостоятельно или их объединят по образцу и подобию соседних Богдановича, Сухого Лога и других территорий. Существовала для значительного числа аппарата постоянная угроза остаться без работы. Конец этому ненормальному состоянию положил кажется районный референдум, в ходе которого население высказалось за самостоятельное муниципальное образование.

Думается, что в нынешних условиях усилия руководителей муниципального образования должны быть сосредоточены на поддержании стабильности в подведомственных учреждениях, уверенности работников в завтрашнем дне.

Каждый служащий должен хорошо представлять организационную структуру местного самоуправления, знать свою роль и место своего учреждения в этой структуре, обеспечивать взаимосвязь своей работы с задачами других.

Обязанности каждого работника должны быть четко отграничены от обязанностей другого, каждый работник должен хорошо знать и понимать свои обязанности.

В соответствии со ст. 26 Устава муниципального образования «Камышловский район» должностные инструкции для сотрудников отделов и управлений администрации утверждаются руководителями этих отделов и управлений по согласованию с главой администрации или его заместителем.

Общепризнанно, что должностные инструкции в любом учрежденческом коллективе являются важным организующим и регламентирующим документом.

В ходе ознакомления с работой Камышловской районной и сельских администраций я пришел к выводу, что в ряде случаев должностные инструкции разработаны поверхностно, сделаны для формальности, на случай какой-либо проверки, отдельные из них не отражают сути и содержания конкретной работы того или иного служащего.

Считаю, что эта проблема существенна, но без особых усилий и затрат решаема. Можно было бы ее рассмотреть, скажем, на коллегии при главе районной администрации (есть такой совещательный орган в Камышловской администрации), куда входят заместители главы администрации и главы сельских администраций.

По рекомендации коллегии можно было бы издать соответствующее распоряжение главы района, установить сроки упорядочения названных документов, может после предварительной проверки заслушать на коллегии отчеты по этому вопросу руководителей структурных подразделений районной администрации и глав сельских администраций.

Федеральными органами издан ряд важных документов, направленных на укрепление органов самоуправления и повышение эффективности их работы. В частности, постановлением правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года № 1251 утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, в которой важное место отведено работе с кадрами.

Одним из основных направлений является создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного управления, определены базовые учебные заведения для подготовки и переподготовки муниципальных служащих с создание консультационных центров в субъектах федерации, намечено разработать и осуществить конкретные меры по созданию системы подготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.

Однако эксперименты без денег, как правило, становятся прожектами. Кто и за чей счет будет обучать сотни тысяч муниципальных служащих из положений закона не ясно. В Камышловском районе например, изучалось предложение организовать обучение кадров с помощью специалистов института повышения квалификации, но денег у администрации на эти цели не оказалось. Правда районная администрация по договору с высшими учебными заведениями платит за обучение нескольких студентов, в том числе и Уральской Академии государственной службы. Но вот парадокс: окончившая весной этого года выпускница академии по свободному набору предложила свои услуги трем наиболее крупным отделам районной администрации — финансовому, внутренних дел, социальной защиты и получила вежливый отказ, никто не проявил интереса к этому специалисту и на перспективу.

Мне думается, что в решении этих проблем можно было бы использовать отдельные моменты из нашего недалекого прошлого, о которых мне доводилось слышать.

Высшее учебное заведение продолжает интересоваться своими выпускниками и после окончания ВУЗа, его трудоустройством, первыми успехами и неудачами. С другой стороны такое общение дало бы возможность ВУЗу исправить недостатки, имеющиеся в подготовке специалистов. Наверное все-таки непорядок, когда затраченные средства на обучение специалиста оказываются выброшенными на ветер.

На районном уровне существовали так называемые «школы советского строительства». Сейчас можно было бы именовать школами муниципального управления. В число слушателей таких школ включить глав сельских администраций и их заместителей, зав. отделами и ведущих специалистов районной администрации. К чтению лекций привлечь специалистов государственной службы (суда, прокуратуры, ОВД, и др.), из вновь создаваемого общества «Знание», а в отдельных случаях прибегать к услугам лекторов на платной основе. Организовать выступления самих слушателей по проблемам муниципальной службы.

Все эти вопросы можно было бы предусмотреть в районной программе развития муниципальной службы, которую, к стати, предложено всем муниципальным образованиям разработать в соответствии с областным Законом «О муниципальной службе в Свердловской области» от 13 марта 1996 года и которой в Камышловском районе пока нет.

Все это очень актуально еще и потому, что по моим наблюдениям кадровую основу органов самоуправления района составляют бывшие советские работники или молодежь, недавно пришедшая на службу. И тем и другим совершенно необходимы знания и тем и другим неведомы законы рыночной экономики, законы, по которым идет развитие общественных отношений в современных условиях.

По состоянию на 1 апреля 1997 года кадровый состав муниципальных служащих в районе представляет следующую картину (см. прилож. № 2).

Вакантных мест в аппарате районной администрации нет. При нынешней безработице и дефиците рабочих мест это вполне закономерное явление.

Значительный удельный вес среди служащих составляют женщины, их около 55%. Среди начальников управлений и заведующих отделом женщин еще больше — шесть из девяти, а глав сельских администраций ровно одна треть.

Почти половина служащих администрации муниципального образования работают мене трех лет, со стажем от пяти до десяти лет около 25%, свыше десяти лет всего трое.

До 40% от общего числа служащих имеют высшее образование, среди них шесть инженеров, четыре агронома, пять педагогов и только один экономист. Удивительно, что двое среди заведующих отделами и двое среди 15 глав сельских администраций имеют образование только в объеме средней общеобразовательной школы.

Учится заочно один человек — зав. отделом потребительского рынка, на пятом курсе Московкого университета кооперативной торговли.

Среди девяти начальников управлений и заведующих отделами четверо в пенсионном возрасте.

Между тем кадрового резерва в администрации нет, по крайней мере списка служащих рекомендованных на выдвижение, не имеется. Работа в этом направлении не ведется.

Анализ показывает, что в работе с кадрами в администрации немало вопросов требующих решения.

Среди множества проблем кадровой работы мне представляется очень важной, например, организация обмена опытом работы муниципальной службы.

В этой связи заслуживает внимания периодический выпуск администрацией губернатора Свердловской области информационно-методического сборника «Опыт», с содержанием которого я с удовольствием познакомился в ходе работы над темой диплома. Многие публикации в сборнике представляют несомненный интерес для практической работы служащих местного самоуправления.

Могла бы сыграть роль проводника хорошего практического опыта в разрешении проблем местного самоуправления периодическая печать. В местной газете «Камышловские известия» в каждом номере в четырех-пяти строках в рубрике «Новости без подробностей» сообщается о важнейших событиях местной жизни, не проходит незамеченным ни одно заседание Думы, еженедельно публикуются информации о работе администрации города и района.

Вместе с тем в газете я не нашел ни одного обстоятельного материала, проблемных статей о работе коллектива служащих сельской администрации, а их в районе пятнадцать, у них много общих проблем. Если учесть, что и личный обмен опытом работы не организован, то это представляется серьезной недоработкой.

Одним словом, районная газета, как мне кажется, могла бы стать более активным участником местного самоуправления, если будет критически и конструктивно анализировать их деятельность, находить крупицы ценного опыта работы и активно его пропагандировать, наступательно вторгаться в проблемы муниципальных образований, помогая органам местного самоуправления, работникам его учреждений пройти как можно скорее пору становления.

Многие, в ходе спроса, указывали на положительный опыт работы сельских администраций с кадрами в Обухово (глава Баранов Е.А.), Галкино (Боровских И.Н.), Квашнино (Крюкова Н.Д.), Скате (Щипачева Л.Н.) и др. Это адреса как для местных журналистов, так и для районной администрации, которая могла бы организовать живой обмен опытом работы, путем коллективного выезда непосредственно на места для ознакомления с деятельностью органов сельского местного самоуправления, с работой отдельных муниципальных служащих.

В соответствии со ст. 16 Закона «О муниципальной службе в Свердловской области» не исключается замещение вакантных должностей в органах самоуправления на конкурсной основе.

Опыт такого приема на работу имеется в администрации г. Камышлова, где на конкурсной основе приняты заведующий отделом культуры и председатель спорткомитета. Может не все гладко прошло с организационной стороны, но на должности претендовали по несколько человек, обсуждение претендентов проходило остро, участниками конкурса предлагались интересные идеи организации дела. Правда соискатели портфелей после непродолжительной работы в администрации оставили занимаемые должности и ушли в бизнес, где может и не очень процветают, но держатся на плаву, даже спонсируют некоторые мероприятия в отделах, которые раньше возглавляли.

В районе официально конкурсов не проводилось, но элементы конкурсного отбора присутствовали при подборе кандидатур на должности глав сельских администраций.

При проведении предвыборных собраний и на встречах с избирателями в селах и деревнях кандидатов на пост главы района собравшимся в клубе избирателям раздавались списки с фамилиями нескольких претендентов на должность главы сельской администрации с просьбой подчеркнуть кто по их мнению мог бы наилучшим способом справиться с этими обязанностями.

В конце собрания розданные списки собирались, подсчитывалось количество голосов за каждого кандидата и таким образом формировалось предложение, отражающее в какой-то степени общественное мнение. В абсолютном большинстве оно совпадало с намерениями администрации района, назначения администрации оправдали ожидания избирателей и районной администрации.

На мой взгляд было бы интересно и с пользой для дела провести на конкурсной основе замещение должностей в районе по отделам, которые возглавляют в настоящее время люди в пенсионном возрасте и рано или поздно будут оставлять занимаемые кресла. Более удобным моментом для проведения конкурса мне кажется и тогда, когда в результате реорганизации создаются новые структурные подразделения или образуется новое какое-то учреждение.

Так или иначе метод конкурсного замещения должностей должен иметь место в практической работе органов местного самоуправления в районе.

Аттестация муниципальных служащих предусмотренная Законом «О муниципальной службе в Свердловской области», однажды уже проводилась в Администрации Камышловского района и его структурных подразделениях и по мнению большинства работников сыграла положительную роль в определении профессионального уровня муниципальных служащих и упорядочения их заработной платы.

До 1 сентября 1997 года предполагалось провести аттестацию в очередной раз, но она не состоялась. По мнению руководителей районной администрации проведение аттестации отложено по вине области, т.к. не могли к этому сроку централизованно изготовить необходимую документацию — аттестационные листы, анкеты и др.

По всей видимости эта работа будет продолжена в районе, поскольку это один из резервов улучшения работы аппарат и повышения его эффективности. Тем более, что аттестация служащих администрации предусмотрена Уставом муниципального образования «Камышловский район» .

Для ряда служащих установлен запрет заниматься предпринимательской деятельностью, состоять членом органа управления хозяйствующим субъектом, имеется ряд других ограничений как государственных так и муниципальных служащих.

В ходе ознакомления с деятельностью районной администрации в соответствии с избранной темой дипломной работы, я попытался выяснить как соблюдаются перечисленные в Законе ограничения районной администрации.

Поскольку я не прокурорский следователь, просто на правах студента дипломника исследовал проблему, факты, сообщенные мне, будем считать не более чем слухи, но приведу их здесь исключительно для того, чтобы показать, что эти вопросы не были опущены из моего поля зрения.

Предполагают, что один из глав сельской администрации занимается коммерцией, а другой ответственный работник районной администрации участвует в управлении хозяйствующим субъектом. В-одном из отделов работают близкие родственники. Пут для решения этих проблем общеизвестны, если факты действительно имеют место.

Естественно, что приведенные в Законе ограничения направлены на то, чтобы исключить в деятельности органов государственного и муниципального управления коррупцию, протекционизм и другие нежелательные явления, наносящие ущерб государственным интересам.

Важное место в кадровой работе отводится мотивации труда служащих. На мой взгляд, государство неплохо заботится об экономическом и социально-правовом обеспечении муниципальных служащих, предусмотрев для них в соответствующих законах ряд гарантий в предоставлении материальных и социальных благ, улучшенное по сравнению с другими пенсионное обеспечение.

Однако на данном этапе существуют проблемы и в этом вопросе. Систематически, например, задерживается выплата заработной платы, особенно в дотационных территориях. В администрации Камышловского района она сведена к минимуму и в настоящее время зарплата выплачивается служащим с опоздание на месяц.

Вместе с тем в течение двух последних лет зарплата муниципальных служащих не индексируется и уровень ее постепенно отстает от ряда отраслей народного хозяйства. Если к примеру месячный заработок зам. главы районной администрации составляет около полутора миллионов рублей, то месячная зарплата одного из руководителей небольшой дорожно-строительной организации в 10−15 раз выше.

Главе районной администрации представлено право повышать оклады отдельных служащих за сложность выполняемой ими работы в размере от 10 до 40%, но этим правом он не может воспользоваться из-за недостатка средств в районном бюджете. Появиться же они могут только тогда, когда заработает экономика, когда лежачие полтора десятка совхозов и акционерных обществ района заработают в полную силу, а районный бюджет пополнится за счет поступлений от предприятий и частных предпринимателей, налогов с зарплаты рабочих и служащих.

Хотел бы также высказать свое мнение о том, что присуждение рангов, разрядов, категорий служащим на практике существенно не сказывается на уровне зарплаты и она нередко носит характер уравниловки. Часто уровень и содержание работы одного служащего от другого отличается, как говорят, как небо от земли, а зарплата у них одинаковая. Наверное надо расширить рамки минимального и максимального оклада в зависимости от качества работы, не мене чем вдвое, предоставить больше прав руководителю дифференцировать размер заработной платы.

Повышение денежного содержания и оснащение служащих органов самоуправления современной управленческой техникой, естественно повлекут удорожание аппарат муниципальных формирований, но бояться этого не стоит. Согласно различным литературным источникам в западных странах удельный вес служащих значительно выше чем у нас, но это не мешает поддерживать экономику и социальную сферу на высоком уровне.

Я познакомился со структурой расходов бюджета Камышловского района и увидел (прилож. № 3), что удельный вес расходов на управление составляет около 10%. По западным меркам это очень мало, по нашим может и нет. Если сравнить с расходами на культуру, то они в три раза выше, с ассигнованиями по социальной политике почти в два раза.

Хотелось бы поделиться некоторыми соображениями психологического порядка. Работая одно время юристом в районной администрации, мне приходилось наблюдать за реальным существованием неформальных групп в коллективе, их лидерами, которые существенно влияли на состояние межличностных отношений, на психологический климат в аппарате администрации.

Например, сотрудники бухгалтерии, общего отдела, экономики составляли одну неформальную группу, а отдел культуры, ЗАГСа, социальной защиты — другую. Заведующие и главные специалисты финансового отдела общались с отделом народного образования только при крайней необходимости. Иногда, чаще на аппаратных совещаниях, острота в отношениях выплескивалась ввиде конфликтов, которые существенно сказывались на деловой обстановке в аппарате.

Глава районной администрации, естественно, знал о существование неформальных групп, умело пресекал нежелательные явления и направлял в нужное русло деятельность и неформальных групп, и отделов и управлений в целом, подчиняя все слаженной продуктивной работе, решению тех задач, которые стояли перед администрацией.

Рассматривая проблемы кадровой работы в муниципальных органах, необходимо подчеркнуть большую важность данного участка управленческой деятельности. На кадровую службу возлагается ответственность за реализацию всей политики в деле подбора, расстановки, анализа, движения и учета кадров администрации, всей муниципальной службы района. Она обязана организовать подготовку и проведение аттестации служащих, осуществлять меры повышения квалификации кадров, следить за неукоснительным соблюдением законодательства о труде и т. д.

Не думаю, что не понимают важности кадровой работы руководителе администрации Камышловского района, но на сегодняшний день специалиста этого профиля в штатном расписании администрации района нет. Видимо, просто очень трудно вмонтировать штатного кадровика в жесткие рамки Закона «О временных государственных минимальных стандартах в Свердловской области», в штатное расписание.

По изложенному выше материалу в главе второй дипломной работы нельзя сказать, что кадровая работа в администрации совсем отсутствует, но ведется она без системно, с существенными пробелами.

И неудивительно, кадровая работа в администрации возложена на работника, в обязанности которого входят вопросы организационной работы в администрации и районной Думе, спецчасти, протокольное хозяйство, она же секретарь-машинистка и пр. и пр.

И все-таки нельзя и дальше оставлять без решения эту проблему. Согласно тем же временным государственным стандартам, наконец, районной думе разрешается иметь на платной основе трех работников: руководителя представительного органа, его заместителя и одного служащего. Ни одна из этих должностей фактически не замещена.

Может, используя думские возможности или полагаясь на другие варианты, заиметь, наконец, в администрации района специалиста, основной обязанностью которого была бы кадровая работа.

Работа с кадрами приобрела бы в районной администрации определенную систему, непрерывность, обозначившиеся проблемы решались бы более грамотно и решительно.