Целесообразность преобразования концепции реформирования электроэнергетики России под модель рынка «единственный покупатель»

Л.С. Беляев Несмотря на большое разнообразие возможных структур, принято различать четыре основные модели организации электроэнергетического рынка [13]:

• 1. Регулируемая монополия (отсутствие конкуренции).
• 2. Единственный покупатель (закупочное агентство), когда на рынке конкурируют между собой лишь производители электроэнергии.
• 3. Конкуренция на оптовом рынке, когда имеется несколько производителей и несколько покупателей электроэнергии (распределительно-сбытовых компаний). Последние монопольно распределяют (перепродают) электроэнергию потребителям на закрепленной за ними территории.
• 4. Конкуренция на оптовом и розничных рынках, когда свободно конкурируют друг с другом, как производители, так и потребители электро-энергии. Эта модель в дальнейшем для краткости будет называться «свободным» рынком.

Указанные модели характеризуются последовательным расширением возможностей и сфер конкуренции, поэтому они могут представлять собой также этапы перехода в электроэнергетике от монополии к свободному рынку.

Концепция реформирования электроэнергетики России, предложенная РАО «ЕЭС России» и заложенная в Законе РФ «Об электроэнергетике» [4], предполагает переход от первой непосредственно к четвертой модели (минуя стадии, соответствующие моделям 2 и 3). Согласно этой концепции РАО «ЕЭС России» производит в последние годы грандиозные организационно-структурные и инженерно-технологические преобразования и несет связанные с ними затраты.

Следует отметить, что до начала реформирования не было сделано комплексное обоснование его экономической эффективности, т. е. сопоставления положительного эффекта, ожидаемого от введения конкуренции, с затратами на организацию оптового и розничных рынков, а также другими отрицательными последствиями, включая повышение цен на электроэнергию, при переходе к свободному рынку. Между тем, эти затраты и отрицательные последствия очень велики и могут значительно превысить эффект от конкуренции.

Один из главных недостатков свободного рынка состоит в неизбежном повышении оптовых цен электроэнергии до уровня маргинальных, соответствующих издержкам наименее экономичных электростанций, востребованных на рынке. Этот недостаток приведет к неоправданным ущербам потребителей (всех остальных отраслей экономики, населения, социальной сферы) и «незаслуженным» сверхприбылям наиболее эффективных производителей электроэнергии (ГЭС, АЭС, КЭС на природном газе при низких регулируемых его ценах).

Тем самым будет нарушен главный принцип, который, казалось бы, должно соблюдаться при реформировании, переход к рынку должен быть выгоден как производителям, так и потребителям электроэнергии. Для потребителей соблюдение этого принципа означает снижение или, во всяком случае, неповышение цен или тарифов на электроэнергию. В противном случае, какая может быть выгода для потребителей от перехода к рынку и повышения эффективности производства благодаря конкуренции?

Имеются и другие серьезные недостатки концепции свободного рынка электроэнергии, которые будут рассмотрены в следующем разделе.

Вместе с тем, модель «Единственный покупатель» лишена этих недостатков. Одновременно, эта модель имеет преимущества перед регулируемой монополией ввиду конкуренции производителей за продажу электроэнергии общему для всех них «Закупочному агентству». В связи с этим и предлагается преобразовать концепцию реформирования под модель «Единственный покупатель». Особенности этой модели рынка будут описаны в разделе 3.

В модели «Единственный покупатель» предполагается покупка электроэнергии у существующих и новых производителей по долгосрочным регулируемым контрактам. Это отличается от системы регулирования тарифов, применяемой сейчас на регулируемом секторе ФОРЭМ (Федерального оптового рынка электроэнергии и мощности) и в АО-энерго. Возможное усовершенствование системы регулирования тарифов, благодаря долгосрочному характеру контрактов, будет показано в разделе 4.

Современный ФОРЭМ, если не считать недавно введенный сектор свободной торговли, очень близок по своей организационной структуре к модели рынка «Единственный покупатель». Близки к этой модели и реформируемые сейчас АО-энерго, из которых выделяются территориальные генерирующие компании (ТГК). Такое сходство дает возможность относительно быстрого перехода из современного состояния реформируемой электроэнергетики к двухуровневой модели «Единственный покупатель». Возможности такого перехода рассмотрены в разделе 5.

В целом, корректировка концепции реформирования электроэнергетики России позволит избежать тяжелых последствий, вызванных повышением цен электроэнергии, раздроблением монопольных компаний на массу «разношерстных» компаний, нарушением целостности ЕЭС и др. электроэнергетика цена рынок.

Недостатки реализуемой концепции реформирования электроэнергетики

При переходе к конкурентным оптовому и розничным рынкам электроэнергии возникает множество проблем, трудностей и негативных последствий. Ниже будут рассмотрены лишь некоторые из них, представляющиеся наиболее важными.

• 1. Нарушение целостности ЕЭС, что ведет к утрате эффектов, присущих ей как единой системе, ликвидации централизованного управления развитием генерирующих мощностей, чрезвычайному усложнению оперативно-диспетчерского управления и общему снижению надежности электроснабжения. Утрачивается положительный эффект масштаба, в частности, от объединения региональных электроэнергетических систем (ЭЭС).
• 2. Повышение оптовых цен электроэнергии до уровня маргинальных, что, как уже отмечалось, приведет к неоправданным дополнительным расходам потребителей и к образованию сверхприбылей («излишка производителя» *^* Излишек производителя (productrs'surplus) кумулятивный эффект превышения цены над величиной предельных издержек производства. Измеряется как площадь между кривой предложения и горизонтальной линией рыночной цены ([5], с. 773).) у наиболее эффективных электростанций. Эта сверхприбыль не является заслугой производителей. Ее образование одна из отрицательных особенностей конкурентного оптового рынка электроэнергии. Маргинальные цены будут значительно выше регулируемых оптовых цен (тарифов), устанавливаемых регулирующими органами на уровне средних (средневзвешенных) издержек по ЭЭС в целом. В [6] это повышение для Европейской секции ЕЭС России оценивается в 20−40%. Для энергосистем Сибири, где велика доля ГЭС, такое повышение оценено специальной комиссией, работавшей в 2002 г., в 1,6−2,3 раза (для различных энергосистем). РАО «ЕЭС России» пытается замедлить и «смягчить» рост цен до уровня маргинальных путем введения с 2006 г. чрезвычайно сложной системы регулируемых двусторонних договоров, заключаемых на один, три и пять лет (для разных категорий потребителей).
• 3. Раздробление АО-энерго на множество компаний по видам деятельности (генерирующих, сетевых, сбытовых) и создание розничных рынков электроэнергии. При этом «исчезают» организация, ответственная за электроснабжение территорий (областей, краев, республик), и контроль за розничными ценами. «Гарантированные поставщики», предусмотренные Законом «Об электроэнергетике», обязаны лишь заключать договоры на поставку электроэнергии всем желающим потребителям. Однако, они не имеют никаких рычагов для устранения дефицита или роста цен на оптовом рынке, где они будут закупать электроэнергию, т. е. «Гарантированные поставщики» фактически не смогут гарантировать удовлетворение всех потребностей в электроэнергии по приемлемым ценам.

Кроме того, организация конкурентных розничных рынков потребует создания очень сложных автоматизированных систем измерения и учета потоков электроэнергии. Как отмечается в [1], создание таких систем под силу лишь экономически развитым странам. Поэтому, сроки и сама возможность организации конкурентных розничных рынков у нас в России остаются еще неясными.

Появление трудностей со строительством новых электростанций, обусловленных изменением механизма их финансирования и образованием ценового барьера для вхождения в рынок новых производителей. В условиях конкурентного рынка новые электростанции должны будут строиться частными инвесторами. Однако цены электроэнергии, при которых инвестиции могут окупиться, должны превышать издержки аналогичных действующих электростанций на величину «инвестиционной составляющей», необходимой для окупаемости инвестиций. В работах [3,7,8 и др.] это повышение оценивается в 2,0−3,0 цент/кВт.ч (для разных видов электростанций). Поэтому, при ценах оптового рынка (даже маргинальных), формирующихся на уровне издержек действующих электростанций, будет существовать ценовой барьер для строительства новых электростанций, и они строиться не будут. Надежды на привлечение частных инвестиций при переходе к свободному рынку оказались необоснованными. Это грозит образованием дефицита мощностей и неуправляемым повышением цен (сверхмаргинальных).

Данное обстоятельство уже достаточно хорошо осознано и ставится вопрос о создании специального фонда, который формируется каким-то образом за счет потребителей электроэнергии и будет использоваться для строительства электростанций, необходимых для бездефицитного и оптимального развития ЕЭС, но не обеспеченных частными инвестициями. Такие предложения выдвигаются самим РАО ЕЭС России (см., например, [9]), ИНЭИ РАН [10], ИСЭМ СО РАН [3], ИВТАН [8] и другими организациями. Предлагаются различные способы формирования и использования такого фонда. В любом случае это очень сложный вопрос, который потребует решения.

Усложнение оперативно-диспетчерского управления, вследствие необходимости учета поставок электроэнергии по многочисленным двусторонним контрактам производителей и покупателей. Системный Оператор фактически не сможет обеспечить в полной мере оптимальность режимов ЕЭС. Одновременно, затруднится его деятельность в аварийных ситуациях. Крупнейшая системная авария на Северо-Востоке США и прилегающих районах Канады летом 2003 г. является ярким свидетельством этих трудностей.

Большие затраты на создание Торговой Системы, спотового (или балансирующего) рынка электроэнергии с автоматизированными системами учета заявок и поставок, взаиморасчетов и т. п. Все это должно сопровождаться разработкой соответствующих правил, процедур и программ расчетов и др. К настоящему времени уже потрачены значительные средства, но еще больше потребуется в дальнейшем.

Увеличение административных и накладных расходов в связи с появлением множества новых компаний и специальных рыночных структур. Появляется целая «армия» высокооплачиваемых менеджеров, содержащихся, в конечном итоге, за счет потребителей электроэнергии.

Можно было бы указать и другие недостатки конкурентного рынка электроэнергии и трудности, связанные с его введением.

Модель рынка «Единственный покупатель» .

Эта модель (рис.1) отличается от регулируемой монополии разделением генерации на несколько независимых (финансово самостоятельных) электрогенерирующих компаний (ЭГК), которые начинают конкурировать друг с другом за поставку электроэнергии единому Закупочному агентству. Могут появиться также новые производители электроэнергии (НПЭ). Остальные сферы остаются вертикально интегрированными в рамках одной компании, которая по отношению к потребителям по-прежнему является монополистом. Естественно, эта компания (Закупочное агентство) должна регулироваться государством в своей деятельности, включая назначение цен электроэнергии, покупаемой у производителей и продаваемой потребителям. За ней сохраняется также обязанность бесперебойного снабжения потребителей электроэнергией.

Компания Закупочное агентство (КЗА) покупает электроэнергию у ЭГК и НПЭ по долгосрочным контрактам с оговоренными ценами, сроками и условиями поставки. С действующими (существующими) производителями контракты заключаются на период 2−3 года. Цены назначаются индивидуально для каждого производителя на уровне, близком к его издержкам производства. Контракты с новыми производителями заключаются на срок 10−15 лет, достаточный для окупаемости инвестиций в новую электростанцию. Цены электроэнергии устанавливаются при этом более высокие с учетом необходимости возврата инвестиций.

Условия поставок и, особенно, цены электроэнергии, закладываемые в контракты КЗА с производителями, должны контролироваться и согласовываться регулирующими органами, чтобы избежать злоупотреблений в ущерб потребителям. Фактически это будут регулируемые цены (тарифы) как и при регулируемой монополии.

Вместе с тем, долгосрочный характер контрактов и заключение их производителями с одним и тем же Закупочным агентством создают ряд благоприятных возможностей и обстоятельств. Во-первых, при избытке генерирующих мощностей конкурирующие производители вынуждены предлагать как можно более низкие цены, т. е. реализуется эффект конкуренции. Одновременно, при наличии контракта на несколько лет у производителей будут стимул и время для снижения издержек производства, чтобы получать более высокую прибыль. Во-вторых, имеется возможность не допустить дефицита мощностей (и электроэнергии). КЗА, отвечая за надежность электроснабжения потребителей, будет заблаговременно планировать развитие ЭЭС на своей территории прогнозировать электропотребление, составлять перспективные балансы мощности и энергии и др. При появлении необходимости оно может заключать с ЭГК или НПЭ долгосрочные контракты на дополнительные поставки электроэнергии (от новых электростанций). Срок этих контрактов должен превышать срок, необходимый для окупаемости инвестиций в новые электростанции при ценах поставляемой электроэнергии, оговоренных в контракте. Тем самым, инвестору будет гарантирован возврат капиталовложений, что позволяет предусматривать в контрактах низкий процент начислений на вложенный капитал. Использование долгосрочных контрактов снижает риски и повышает финансовую устойчивость генерирующих компаний.

В целом по Закупочному агентству цены различных производителей будут осредняться аналогично тому, как это происходит в регулируемой монополии. В осреднение попадут и более высокие цены в контрактах на поставку электроэнергии от новых электростанций. Это позволяет обеспечить низкий уровень тарифов у конечных потребителей.

Наряду с этим, в модели «Единственный покупатель» реализуется эффект конкуренции между производителями электроэнергии. Как известно, издержки на генерацию составляют преобладающую часть (50−60%) полных издержек в электроэнергетике. Поэтому, внедрение данной модели рынка, с одной стороны, позволит реализовать основную часть возможного эффекта от конкуренции, а с другой, постепенно приведет к снижению издержек производства и цен (тарифов) у конечных потребителей электроэнергии, по сравнению с регулируемой монополией. В этом ее главное преимущество перед последней.

Следует заметить, что сферы транспорта и распределения электроэнергии, на долю которых приходится 30−40% полных издержек, во всех моделях рынка остаются монопольными и регулируемыми (эффект от конкуренции в них отсутствует). В сфере сбыта электроэнергии сейчас расходуется лишь около 5% общих издержек. Поэтому, организацию конкурентных розничных рынков следует считать явно нецелесообразной.

Таким образом, в модели рынка «Единственный покупатель» сохраняются основные достоинства регулируемой монополии и отсутствуют недостатки свободного рынка электроэнергии, рассмотренные в предыдущем разделе. В частности:

предотвращается повышение оптовых цен электроэнергии до уровня маргинальных; наоборот, появляется возможность их постепенного снижения;

не произойдет усложнения оперативно-диспетчерского управления, которое останется в составе КЗА;

отпадет необходимость в создании Администратора торговой системы, спотового и розничных рынков;

административные и накладные расходы увеличатся лишь в сфере генерации, однако это будет компенсировано эффектом от конкуренции.

Определенные изменения должны будут внесены в систему регулирования тарифов производителей электроэнергии, ввиду перехода на долгосрочные контракты. Этому посвящен следующий раздел доклада.

Модель «Единственный покупатель» реализована сейчас в электроэнергетике Испании, Северной Ирландии, Республики Корея и ряда стран Латинской Америки. В экономической литературе она соответствует понятию «монопсония». Такая организация рынка имеет несомненные преимущества для покупателя (в конечном итоге, для потребителя) по сравнению с монополией производителей (пусть даже регулируемой).