Формирование нормативно-правовой и нормативно-технической базы в сфере электроэнергетики

Формирование нормативно-правовой и нормативно-технической базы в сфере электроэнергетики И. В. Калиберда В соответствии с Энергетической стратегией России на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-з, энергетический сектор:

• * обеспечивает функционирование всех отраслей национального хозяйства;
• * способствует консолидации субъектов Российской Федерации;
• * во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны;
• * создает необходимые предпосылки для вывода экономики страны на путь устойчивого развития, обеспечивающего рост благосостояния и повышение уровня жизни населения.

Основными документами, которые регулируют правовые отношения в сфере электроэнергетики кроме Конституции Российской Федерации, являются Федеральные законы РФ, Указы Президента РФ и Правительства РФ. В число действующих федеральных законов РФ, распространяющихся на электроэнергетику, входят федеральные законы:

• * Об электроэнергетике;
• * Об энергосбережении;
• * Об использовании атомной энергии;
• * О безопасности опасных производственных объектов;
• * О безопасности гидротехнических сооружений;
• * О техническом регулировании;
• * федеральные законы, устанавливающие правовые отношения в сфере охраны окружающей среды.

Для решения актуальной задачи повышения уровня энергообеспечения в Российской Федерации принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации по развитию энергопромышленного комплекса. В их числе программы развития атомной энергетики, тепловой энергетики и гидроэнергетики.

К 2020 году планируется увеличить на две трети производство электроэнергии в России, что обеспечит вывод электроэнергетики России на новый технологический уровень.

В настоящее время идут процессы реформирования электроэнергетической отрасли и, в первую очередь, идет реструктуризация ОАО РАО «ЕЭС России». Когда, в результате реорганизации, ОАО РАО «ЕЭС России» прекратит свое существование, его функции будут выполняться существующими и образованными вновь структурами. Также проводятся реформы в атомной отрасли: реструктуризация ОАО «Концерн «Росэнергоатом», холдингов и других структур атомной энергетики и атомной промышленности.

Проводится реконструкция и модернизация действующих объектов энергетики, строительство новых объектов энергетики в соответствии с инвестиционной программой ОАО РАО «ЕЭС России» до 2020 года и Программой развития атомной энергетики. Согласно концепции реформирования электроэнергетики, важную роль будет иметь Системный оператор: оперативно-диспетчерское управление.

Для решения таких глобальных задач необходимо со всей серьезностью подойти к формированию нормативной базы в сфере электроэнергетики. В Федеральном законе «Об электроэнергетике» определены субъекты электроэнергетики. Но в нем отсутствуют положения о солидарной ответственности всех новых структур, о правах органа государственного надзора и контроля в сфере электроэнергетики, в том числе о развитии нормативной базы.

Вопросам нормативного обеспечения и ответственности за формирование нормативной базы в сфере электроэнергетики практически не уделено ни в этом федеральном законе, ни в других перечисленных выше федеральных законах. Исключение составляет ФЗ РФ «Об использовании атомной энергии», где установлена необходимость разработки и применения федеральных норм и правил. Признавая высоко рисковой для населения и окружающей среды потенциальную опасность от объектов использования атомной энергии, а потому необходимость применения более строгого подхода к нормативному регулированию, чем в других сферах экономики, тем не менее нельзя не отметить, важность такого подхода и для других сфер экономики. Для других сфер промышленности и энергетики такой строгий подход был бы очень полезным. Четкое нормативное регулирование не нанесет вреда предпринимательской деятельности и не создаст «преград» для бизнеса. Система нормативных документов из технических регламентов и федеральных норм и правил (до полного замещения их техническими регламентами), сформированная на основе системного подхода, прежде всего, обеспечит основательность и рациональность в нормативном творчестве. В настоящее время в каждой отрасли на предприятии сформированы свои нормативные базы. На их создание потрачены немалые деньги. Вместе с тем, совершенно очевидно, что, несмотря на огромное число существующих нормативных документов, многие вопросы безопасности нормативно не обеспечены. Возможно, что унификацию и минимизацию, в конечном счете, числа нормативных документов можно обеспечить в рамках реализации федерального закона Российской Федерации «О техническом регулировании». Однако формализованный подход к разработке технических регламентов на демократичной основе, когда «каждый может предложить тему (название) для технического регламента и разработать технический регламент», вряд ли можно считать нормальным в отношении технически сложных отраслей промышленности и электроэнергетики.

Остановимся на анализе существующего нормативного регулирования в сфере электроэнергетики на основе анализа лишь некоторых из перечней нормативных документов (НД).

В список НД, действующих в ОАО РАО «ЕЭС России», включено около 2 тыс. документов. Список (Реестр) состоит из 51 раздела. В этом списке НД имеют различный статус обязательности. В их числе нормы и правила, нормы, положения, инструкции, типовые инструкции, методические рекомендации, методики, указатели, типовые перечни, номенклатуры и др. Практически все документы Реестра являются системой ведомственных документов ОАО РАО «ЕЭС России». Разрабатываемые и пересматриваемые в последнее время нормативные документы также относятся в основном к ведомственным документам. Вместе с тем эти документы являются в настоящее время основой для создания (проектирования, сооружения, ввода в эксплуатацию) и функционирования (эксплуатации) объектов энергетики. На основе этой нормативной базы также осуществлялся и осуществляется в настоящее время ведомственный производственный надзор. С созданием Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) Правительством Российской Федерации Ростехнадзор признан как орган государственного энергетического надзора. В данный момент, учитывая короткий период функционирования этого важного органа государственного энергетического надзора, еще не сформировалась нормативная база для выполнения в полном объеме государственного энергетического надзора. Пока в сфере электроэнергетики действуют нормативно-правовые и нормативно-технические документы, включенные в Перечень нормативно правовых актов и нормативно-технических документов по направлению «Государственный энергетический надзор». Этот Перечень содержит практически те же, как и в Реестре ОАО РАО «ЕЭС России», нормативно-технические документы различного статуса обязательности. В числе этих документов присутствуют строительные нормы и правила, государственные стандарты, методические документы. НД такого типа трудно применять в целях регулирования безопасности, определения несоответствий объектов и деятельности на них. В связи с этим нередко для решения вопросов безопасности вместо опоры на нормативные основы используется так называемый «административный ресурс». Инспекторы Ростехнадзора испытывают трудности в своей инспекционной деятельности.

Уже отмечалось, что энергетический надзор до образования Ростехнадзора был скорее ведомственным, чем государственным. Поэтому нормативная база развивалась в соответствии с потребностями энергетики на различных этапах ее развития. Так, в последнее время прослеживется заметная тенденция в сторону разработки нормативной базы по оценкам риска, продлению сроков эксплуатации. А вот для проектирования и строительства новых блоков объектов энергетики необходимо развитие нормативной базы, в том числе имеются неохваченные государственным надзором на объектах электроэнергетики сферы нормативного регулирования. В их числе вопросы по учету внешних воздействий на объекты электроэнергетики; физической защиты объектов энергетики; декларирования безопасности по объектовому принципу.

Опыт эксплуатации объектов энергетики показывает их высокую чувствительность к внешним воздействиям. При этом возникают большие проблемы по энергообеспечению жизненно важных объектов.

Согласно ФЗ «О безопасности опасных производственных объектов» декларируется безопасность технических устройств объектов энергетики. Согласно ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» декларируется безопасность гидротехнических сооружений, но подход, при котором объект рассматривается в совокупности функционирующих во взаимодействии технических устройств объектов энергетики, в нормативных документах нет, что не является нормальным с точки зрения обеспечения энергобезопасности.

При разработке нормативной базы новой энергетики целесообразно применять системный подход, который, например, присутствует в системе НД по ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии (перечень нормативно-правовых и нормативно-технических документов в области использования атомной энергии).

В связи с реализацией положений Федерального закона РФ «О техническом регулировании» в сфере электроэнергетики поставлена и в определенном объеме решается задача по планированию разработок технических регламентов и национальных стандартов в целях обеспечения нормативными документами различных субъектов электроэнергетики. Например, активно проводится работа по формированию НД для целей Системного оператора.

Но в целом процесс разработки новых нормативных документов развивается медленно, и в основном решаются нормативные задачи на ведомственном уровне.

В связи с развитием энергетики в Российской Федерации, реструктуризацией энергетических отраслей необходимо развитие нормативно-правовой базы.

Для решения многих задач обеспечения энергетической безопасности представляется важным разработать Федеральный закон РФ «Об энергетической безопасности и о государственном энергетическом надзоре». В этом федеральном законе целесообразно установить правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих в сфере электроэнергетики между субъектами электроэнергетики и федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного для осуществления государственного энергетического надзора в сфере электроэнергетики по техническим аспектам.

Настоящий Федеральный закон будет направлен на предупреждение опасности для здоровья и жизни людей, окружающей среды, опасности повреждения и утраты собственности и интересов безопасности Российской Федерации, возникающих и исходящих от объектов электроэнергетики при нарушениях и авариях на них, неэффективного использования энергетических ресурсов, на обеспечение государственного энергетического надзора, а также на выполнение международных обязательств Российской Федерации в этой области: Российская энергетика поставляет электрическую энергию за рубеж, поэтому вопросы надежности выработки электрической энергии нужного качества являются важными.

Развитие нормативно-технической базы в сфере электроэнергетики должно охватить все аспекты деятельности, касающиеся:

• * производства электрической энергии (на атомных электрических станциях, гидроаккумулирующих электрических станциях, гидравлических электрических станциях, тепловых электрических станциях и электрических станциях на нетрадиционных источниках энергии);
• * производства тепла — тепловые электрические станции (с комбинированной выработкой электрической энергии и тепла) и котельные;
• * гидротехнических сооружений на объектах энергетики;
• * передачи электрической энергии;
• * теплоснабжения — сети теплоснабжения;
• * оперативно-диспетчерского управления (регулирование выработки энергии, распределение электрической энергии);
• * оборудования, изделий, арматуры;
• * систем управления, приборов;
• * зданий, сооружений, конструкций;
• * топлива;
• * деятельности — размещение, проектирование, конструирование, изготовление, строительство, эксплуатация (в том числе ремонт, сервисное обслуживание, модернизация, реконструкция, продление срока эксплуатации), вывод из эксплуатации;
• * обеспечения качества;
• * потребителей энергии и тепла (отрасли национальной экономики, коммунальное хозяйство).

До 2010 года в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» в сфере электроэнергетики должны быть разработаны следующие технические регламенты:

• * О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением;
• * О безопасности высоковольтного оборудования;
• * О безопасности низковольтного оборудования;
• * О безопасности машин и оборудования;
• * Об электромагнитной совместимости;
• * О безопасности зданий и сооружений;
• * О безопасности электрических станций и сетей.

До 2010 года, в целях наиболее полной реализации задачи замены действующих нормативных документов в сфере электроэнергетики техническими регламентами, целесообразно также разработать следующие технические регламенты:

• * О безопасности электрической энергии, связанной с ее качеством;
• * О безопасности устройств, оборудования, электрических сетей электрических станций;
• * О безопасности гидротехнических сооружений на объектах энергетики и промышленности;
• * О безопасности теплоснабжения.

В технических регламентах требования безопасности должны содержать требования, касающиеся обеспечения на объектах энергетики: технологической безопасности, пожарной безопасности, энергетической безопасности, технической безопасности, экологической безопасности (ядерной и радиационной безопасности на объектах атомной энергетики).

Разработка технических регламентов сложная и ответственная задача; осуществляется в государственном масштабе, интегрируются общие подходы, приемлемые для всех или нескольких групп отраслей экономики. В связи с тем, что разработка технических регламентов для сферы электроэнергетики пока идет достаточно медленно и чтобы не зависеть от проблем разработки технических регламентов, целесообразно принять концепцию нормативного регулирования в сфере электроэнергетики в переходный период.

Формирование нормативно-технической базы переходного периода актуально потому, что удастся обеспечить наличие легитимной нормативной базы в области электроэнергетики. Эта база должна быть достаточной в целях управления энергобезопасностью Российской Федерации в переходный период.

Система нормативных документов переходного периода формируется из числа действующих нормативных документов в области электроэнергетики, которые будут являться обязательными до момента замены нормативных документов, включенных в Перечень федеральных норм и правил в сфере электроэнергетики, системой технических регламентов.

С целью минимизации обязательных требований и числа нормативных документов внедряется принцип отбора объектов надзора по важности для энергобезопасности и по величине возможного риска опасности от аварий для населения и окружающей среды, а также несчастных случаев с последствиями, несовместимыми с жизнью работников объектов электроэнергетики. Составленный список НД для применения в статусе обязательных нормативных документов (Перечень НД в сфере электроэнергетики) согласовывается с Министерством промышленности и энергетики, РОСАТОМом, МЧС России, др. ведомствами. Согласованный ведомствами Перечень НД в сфере электроэнергетики для применения на федеральном уровне утверждается Руководителем Ростехнадзора. Этот комплекс ФНП в сфере электроэнергетики для утверждения его на государственном уровне следует предложить Правительству РФ для его утверждения в виде Перечня федеральных норм и правил в сфере электроэнергетики. Утвержденный Постановлением Правительства РФ, Перечень ФНП в сфере электроэнергетики будет применяться в целях обеспечения минимальных требований безопасности (надежности электроснабжения, безаварийности) объектов электроэнергетики. В дальнейшем в параллельном режиме целесообразно разрабатывать новые документы в тех направлениях нормативного регулирования, которые в настоящее время не охвачены обязательными требованиями, а также пересматривать действующие документы, включенные в Перечень федеральных норм и правил, утвержденный Постановлением Правительства РФ.

На основании анализа действующих нормативных документов в сфере электроэнергетики в настоящий момент установлено, что комплекс нормативных документов может составить не более 130 документов (без учета федеральных норм и правил по ядерной и радиационной безопасности для объектов атомной энергетики).

Эти нормативные документы в сфере электроэнергетики будут структурированы в соответствии с предлагаемой на Рис. 1−3 структурой системы нормативных документов в сфере электроэнергетики. В каждом из секторов сферы документы будут размещены по одинаковой схеме. Путем анализа сформированной системы НД станет возможным оценить ее полноту и достаточность и наметить направления для развития системы НД. Все нормативно-технические документы сферы электроэнергетики будут структурированы по видам деятельности (размещение, проектирование, строительство, конструирование, изготовление, ввод в эксплуатацию, эксплуатация (управление, ремонт, модернизация, техническое обслуживание), продление срока эксплуатации, реконструкция, вывод из эксплуатации, транспортирование, аварийная готовность, физическая защита). Кроме этого нормативным регулированием будут охвачены аспекты обеспечения качества, защищенности от внешних воздействий и террористических актов. При производстве электрической энергии возникают экологические проблемы, связанные в основном с выбросами оксидов азота NOx в атмосферу при сжигании различных видов топлива (твердого, жидкого и газообразного) в котлоагрегатах и турбинах. Динамика изменения (сокращения) выбросов оксидов азота в энергетической отрасли за продолжительный период времени может характеризовать уровень развития производства, технологических процессов, модернизации объектов, внедрения мероприятий по охране атмосферного воздуха на предприятиях энергетики. Несмотря на принятие мер воздействия по сокращению выбросов, выбросы токсичных газов и аэрозолей в атмосферу снижаются медленно. Необходимо развитие нормативной базы по регулированию проблем экологии на объектах энергетики путем решения технических проблем.

Вопросы экологической безопасности в рамках нормативного регулирования в сфере электроэнергетики следует решать в отношении каждого субъекта электроэнергетики за счет принятия соответствующих проектных и конструктивных решений, применения технических средств и современных методов управления производством, обеспечивающих регулирование и снижение негативных выбросов и сбросов с объектов энергетики.

Вопросы экологической, технологической, ядерной и радиационной безопасности в сфере электроэнергетики должны решаться комплексно в целях обеспечения экологической и национальной безопасности Российской Федерации.

В заключение необходимо отметить следующее:

• 1. Для решения задач развития электроэнергетики требуется скоординированная работа энергетической отрасли и органа государственного энергетического надзора для создания нормативно правовой базы для четкого и развернутого правового регулирования отношений, складывающихся в электроэнергетической отрасли.
• 2. В переходный период необходимо создать и применять до введения в действие системы технических регламентов комплекс федеральных норм и правил для сферы электроэнергетики.
• 3. Необходимо выполнение работ в параллельном режиме по развитию нормативно-технической базы в части разработки технических регламентов, федеральных норм и правил и документов рекомендательного статуса (документов органа государственного энергетического надзора). И важно обеспечить здесь согласованную работу отрасли и органа государственного энергетического надзора с участием организаций научно-технической поддержки. нормативный электроэнергетика безопасность российский
• 4. Необходимо дальнейшее развитие ведомственной нормативно-технической базы в части разработки в сфере электроэнергетики национальных стандартов, стандартов предприятия и других документов предприятий сферы электроэнергетики.

Размещено на Аllbest.ru.