История развития. 
Международное сотрудничество в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

Первой страной, вступившей на путь борьбы с внедрением преступно нажитых средств в экономику страны, можно назвать США — ведь множество законодательных и регулирующих стандартов США были введены задолго до того, как остальная часть мира начала принимать соответствующие меры. Специальные положения законодательства по этой проблеме были приняты в США в 1986 г., во Франции в 1992;2001 гг., в Италии — 1991 г. Активизация этой деятельности обусловлена инициативами международных организаций по созданию национальных и транснациональных систем борьбы с легализацией преступно полученных доходов.

Вначале борьба с легализацией преступных доходов была ограничена противодействием отмыванию доходов от наиболее тяжких преступлений, таких как торговля наркотиками. В 1988 году была подписана первая международная Конвенция ООН против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (Венская конвенция). Этот международный договор подписали около 170 стран. Страны-участницы договорились принять определенные меры, направленные не только на борьбу со сбытом наркотиков, но и на борьбу с отмыванием денег, полученных от подобной деятельности. Они обязались законодательно определить отмывание денег, полученных от торговли наркотиками, как преступление, а также санкционировать конфискацию преступных доходов. В Венской конвенции прозвучал призыв к укреплению международного сотрудничества и к содействию в получении необходимой информации.

В 1990 году Совет Европы принял Страсбургскую конвенцию «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности». В соответствии с ней страны-члены Совета Европы должны были предпринять дополнительные меры, т. е. разработать и внедрить законы, соответствующие положениям конвенции:

• · объявить преступлением отмывание денег, полученных в результате совершения любого преступления (не только от торговли наркотиками);
• · принять закон о конфискации доходов, полученных незаконным путем;
• · укрепить международное сотрудничество (содействовать в расследовании, замораживании активов, признавать судебные решения других стран).

Венская и Страсбургская конвенции разрабатывались как международные соглашения по борьбе с отмыванием денег, в рамках которых разные страны вместе работали над решением данной проблемы.

В 1989 году в Париже на саммите «большой семерки» была создана специальная группа по борьбе с отмыванием денег (FATF — Financial Action Task Force on Money Laundering). По своему статусу FATF является межправительственным органом, цель которого — разработка и продвижение политики противодействия отмыванию преступных доходов на международном уровне. Фактически это идеологический орган, призванный стимулировать страны к принятию мер (прежде всего, в области законотворчества и правоприменения) по борьбе с отмыванием преступных доходов. Первоначально было установлено, что группа будет действовать до августа 2004 года. Однако, на заседании руководства в Париже Президент FATF Клаес Норгрен сказал, что FATF намерена продлить срок своего действия до 2012 года в связи с обострением проблемы финансирования криминальных структур. Такое продление срока действия организации до восьми лет «позволит придать стабильность и последовательность работе ФАТФ». Страны-участницы ФАТФ приняли соглашение о том, что организация продолжит работу до декабря 2012 года, если не будет принято решение о пересмотре сроков ее существования.

FATF не только активно дает рекомендации по вопросам борьбы с отмыванием денег и проводит регулярные проверки соответствия законодательств и политики стран — участниц этим рекомендациям (по результатам которых делает регулярные отчеты), но и активно вовлекает в сотрудничество государства, не участвующие в ее работе. Сильным средством в такой деятельности FATF является ведение «черного списка» стран, «не сотрудничающих» с ней в борьбе с отмыванием денег. В настоящее время в указанный список входят 3 государства: Мьянма, Науру, Нигерия.

В настоящее время членами FATF являются правительства более 30 стран.

В своей работе FATF преследует три основные цели:

• · мониторинг мер, принимаемых странами-членами по противодействию отмыванию преступных доходов;
• · анализ технологии легализации доходов, полученных преступным путем, и разработка рекомендаций по осуществлению противодействия;
• · стимулирование стран, не являющихся членами группы, к осуществлению мероприятий по борьбе с отмыванием преступных доходов.

В 1990 году эта организация приняла 40 рекомендаций, считающихся сегодня наилучшим образцом механизма по предотвращению отмывания денег. Они определяют идентификацию действительных бенефициаров банковских сделок, ведение учета, позволяющего правительственным органам восстанавливать сделки, а также правовую защиту при сообщениях о подозрительных сделках. Рекомендуется усиление контроля над финансовыми учреждениями и увеличение перечня сообщений о сделках с наличными. Основная мысль рекомендаций заключается в том, что финансовая система должна стать более прозрачной, чтобы незаконные сделки с наличными деньгами обнаруживались, чтобы можно было о них сообщить и восстановить для нужд системы криминальной юстиции.

Рекомендации FATF стали международными нормами, так как они охватывают принципы, отраженные в Венской и Страсбургской конвенциях, которые приняли и подписали многие страны.

Рекомендации FATF неоднократно пересматривались с учетом анализа имеющейся практики по противодействию отмыванию капиталов. В частности, в июне 2003 г. на очередной сессии FATF была принята новая редакция 40 рекомендаций, направленная на повышение эффективности усилий международного сообщества по противодействию легализации преступных доходов. Кроме того, после террористических актов 11 сентября 2001 года, FATF приняла решение о расширении своих задач, в число которых теперь входит не только борьба с отмыванием денег, но и противодействие финансированию террористической деятельности.

FATF тесно сотрудничает с международными и региональными организациями, заинтересованными в борьбе с отмыванием денег, — Азиатской группой по борьбе с отмыванием денег, Рабочей группой стран Карибского бассейна, Международным валютным фондом, Межамериканской комиссией по контролю за употреблением наркотиков, Организацией американских государств, Интерполом, Офшорной группой банковского контроля, Управлением ООН по контролю использования наркотических средств и предотвращению преступлений и Всемирной таможенной организацией.

В 1991 году была принята Директива Совета Европы по предотвращению использования финансовой системы в целях отмывания капиталов, предусматривающая создание внутренних правил по борьбе с легализацией «грязных» денег через кредитные и финансовые институты, предусматривающих идентификацию клиентов; выявление подозрительных операций; сотрудничество с компетентными органами; организацию постоянных программ обучения персонала противодействия отмыванию преступных доходов. В целях контроля за осуществлением мер по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, был создан Комитет Совета Европы по оценке мер по борьбе с отмыванием доходов Moneyval.

В 1997 году была разработана Глобальная программа ООН по борьбе с отмыванием капиталов, в целях укрепления возможности стран и международных организаций эффективно противодействовать отмыванию «грязных» денег путем оказания технического содействия и анализа масштабов проблем отмывания капиталов.

Разработчики программы исходили из того, что ни одна из стран не может предотвратить отмывание денег, если сотрудники правоохранительных органов, банки и регулирующие их органы не будут обмениваться информацией и работать вместе. Причем обмен должен происходить не только на уровне одной страны, но и на международном уровне. Такой подход обусловил создание группы Эгмонт (The Egmont Group of Financial Intelligence Units), объединяющей в настоящее время около 94 органов финансовой разведки, ответственных в своих странах за сбор, обработку и анализ сведений от финансовых посредников о подозрительных операциях, а также передачу, при наличии достаточных оснований, такой информации в правоохранительные органы. КФМ России принят в группу в 2002 году.

В 2000 году принята Конвенция ООН по борьбе против международной организованной преступности, предусматривающая установление странами-участницами всеобъемлющего внутреннего режима регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений в целях недопущения и выявления всех форм отмывания денежных средств, причем такой режим основывается на требованиях в отношении идентификации личности клиента, ведения отчетности и предоставления информации о подозрительных сделках. Указанная конвенция подписана 123 странами, в том числе Российской Федерацией, и 29.09.2003 вступила в силу. В конвенции впервые дана официальная международная дефиниция понятия «организованная преступная группировка», которая должна найти отражение в национальных законодательствах. Кроме того, конвенция включает ряд положений, способных на практике повысить эффективность борьбы с транснациональной организованной преступностью. В частности, правоохранительные органы стран, ратифицировавших конвенцию, получат возможность сотрудничать напрямую, без предварительного согласования своих действий с государственными или международными юридическими инстанциями, что позволит сократить сроки и повысить оперативность рассмотрения запросов и принятия мер реагирования, и в конечном итоге позитивно сказаться на эффективности расследований в указанной сфере.

Меры по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма разрабатываются не только на межгосударственном, но и на частном уровне. Одиннадцать ведущих банков мира инициировали разработку и 30 октября 2000 года подписали Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы — Wolfsberg AntiMoney Laundering Principles).

Вольфсбергские принципы содержат приоритетные направления политики банков и основные элементы механизмов по предотвращению использования банковской системы для легализации доходов, полученных преступным путем. В основе политики любого банка в соответствии с Вольфсбергскими принципами должно лежать правило, согласно которому банк может устанавливать отношения только с теми клиентами, чьи источники доходов или финансирования не вызывают сомнений в законности происхождения. Вместе с тем Вольфсбергские принципы предполагают, что конкретные механизмы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, могут определяться по усмотрению банка.

В ближайшей перспективе международные регулирующие органы готовятся выдвинуть ряд инициатив, которые позволят усилить противодействие получению нелегальных доходов и финансовой подпитке терроризма в глобальном масштабе. Согласно исследованию фирмы Deloitte and Touche, соблюдение норм противодействия отмыванию денег станет основной задачей для руководителей банков на текущий год.

Международные исследования российских банков проведенные в конце 2004 года (опрошены свыше 200 руководителей банков) показали:

• · для 60% банков вопрос противодействия легализации является основополагающим;
• · более 50% из числа опрошенных указали, что в течение последних трех лет объем выделенных на эти цели средств вырос более чем на 50%, а половина от этой части респондентов утверждает, что данная сумма удвоилась;
• · среди представителей российских банков 67% (в отличие от 52% в остальных странах мира) отметили, что за последние два года от 80 до 100% их персонала прошли соответствующую профессиональную подготовку и обучение;
• · почти три четверти респондентов отметили наличие в их учреждениях программ, направленных на устранение нехватки данных о своих клиентах, которые могли войти в состав клиентуры банков до внедрения или совершенствования правила «знай своего клиента», а также вступления в силу законодательства и требований к раскрытию информации о банковских счетах;
• · неожиданно большая доля респондентов в России (80%) отметила, что предъявляемые к ним требования в отношении противодействия легализации незаконно полученных денег представляются эффективными, 7% опрошенных считают бремя соблюдения этих требований приемлемым, но при этом их содержание может быть доработано. По мнению 13% респондентов, государственные органы должны повысить требования, предъявляемые к финансовым учреждениям;
• · 47% считают предъявляемые требования достаточно эффективными, 37% признают их действенными, но нуждающимися в существенной доработке, а 6% опрошенных назвали применяемые требования слишком обременительными.

Результаты исследования наглядно показывают, что российские банки все шире внедряют в свои стандартные операции комплекс мер и процедур по предотвращению отмывания денег. Они ведут активный поиск путей их совершенствования, и основная задача сейчас сводится к последовательному развертыванию этого комплекса и процедур во всей банковской сфере и обеспечению гарантий руководству банков, что этот процесс осуществляется эффективно.

Россия выступила инициатором создания в октябре 2004 года Евразийской региональной группы (ЕАГ), в которую по состоянию на конец 2004 года входили: Белоруссия, Казахстан, Россия, Китай, Киргизия, Таджикистан. Финансирование, при отсутствии желающих, взяла на себя Россия. Из бюджета выделить планируется 1 млн. долларов США.

Основными задачами ЕАГ являются содействие в распространении международных стандартов противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма с учетом особенностей региона, разработка и проведение мероприятий в пределах компетенции финансовых разведок, оценка эффективности мер по противодействию отмыванию преступных доходов, анализ тенденций в этой сфере.

Председателем ЕАГ на учредительной конференции был избран Виктор Зубков — руководитель ФСФМ России.

Совет Европы планирует в 2006 передать 4 млн евро на поддержку проекта MOLI-RU, помогающего обучать российских финансовых разведчиков тому, как бороться с отмыванием денег.

В 2003 году России уже был выделен грант в размере 2,5 млн евро, который был использован на укрепление системы противодействия легализации преступных доходов в стране. В частности, в соответствии с международными стандартами и рекомендациями FATF, эти деньги были потрачены на проведение специальных семинаров, как для финансовых разведчиков, так и для банкиров, основных поставщиков информации о подозрительных сделках.

Борьба с отмыванием денег требует определенной коррекции международного банковского законодательства. В частности, Базельский комитет по банковскому надзору настоятельно подчеркивает необходимость относиться к борьбе с отмыванием денег как к вопросу управления рисками. Вместе с тем, банки испытывают некоторые трудности с выделением средств на выполнение инициатив по борьбе с отмыванием денег. Согласно исследованию компании Celent Communications, соблюдение новых требований обойдется только банкам США к концу 2005 года в 10,9 миллиардов долларов США.

Учитывая изложенное, для организации комплексного противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, требуются очень сложные и ресурсоемкие меры со стороны всего международного сообщества, которые могут задеть и действительно задевают законные интересы многих хозяйствующих субъектов и даже отдельных стран.